陈抗政经观| 多边主义与不干涉内政原则面临什么挑战？_风闻

新国大李光耀公共政策学院教授 陈 抗

全球化和技术进步，使全球治理对人们的日常生活产生越来越重要影响。发生在一个国家的事，经常会对其他国家产生巨大影响，甚至还可能引发世界动荡。

无论是抵御新冠大流行，还是维护生态安全，网络安全，金融安全，国际间的紧密合作都至关重要。移民问题、气候变化问题、可再生资源保护问题的解决，都需要国际社会采取集体行动。

可是，由于并不存在一个“世界政府”，迄今为止的全球治理，只能依靠将近200个国家的合作进行。各国政府自愿加入国际组织，缔结国际合约，并且接受国际组织规则和国际协定的约束。然而，这种合作方式目前正面临着不少难题，许多国家奉行的多边主义和不干涉他国内政原则，都在面临挑战和考验。

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多边组织的作用有限

多边主义强调各国利益的不可分割性，坚持普惠和非歧视性原则。在这些原则上建立起来的多边组织具有包容和持久的优点，是理想的全球治理架构。可是，理想与现实有很大的差距。由于国家大小悬殊、利益多元，各国对国际事务的影响力和全球经济的贡献差别非常大，要在多边组织中形成合理的集体决策机制，无疑是道难题。

世界银行的统计数据显示，2019年世界前十个人口大国所拥有的人口是世界总数的57.7%；而150个人口小国的人口总数仅仅是世界人口的8%。按美元现价计算的前十个经济大国2019年创造的国内生产总值达世界总额的66.9%；而150个经济小国的国内生产总值加起来还不到世界总数的9%。如果坚持国不论大小一律平等，实行一国一票的多数决规则，大国在多边组织中势必永远只是少数，他们会觉得自身利益得不到保障。

反过来，如果赋予大国在集体决策中更大的权力，小国又担心利益得不到保障。世行的数据显示，2019年出口货物和服务按美元现价排前十名的贸易大国出口占世界总量的比重达52%，而世贸组织133个国家的出口占比加起来还不到18%。但是，对于那些贸易小国而言，出口对世界不重要，不见得对自己国家不重要。吉布提的出口货物和服务虽然仅占世界总量的0.02%，但这却是该国国内生产总值的149.2%。对吉布提而言，出口贸易是生死攸关的经济命脉。

在一个国家里，有时可以牺牲局部利益以换取更大的整体利益。在国际社会里，牺牲一国利益以换取其他国家的利益，是绝对无法以和平协商的方式实现的。多边组织的决策若对自身不利，主权国家要么选择不执行，要么退出多边组织。国家的这种“退群”行为，并不罕见。

有鉴于此，包括世界贸易组织在内的不少多边机构都采取共识决策。这种集体决策机制的好处是，任何一个成员国都可以行使否决权,否决对自己不利的决策。坏处是，太多否决权拥有者使多边组织沦为议而不决的清谈组织，无法有效发挥作用。世贸组织在多哈回合的谈判中就陷入这样的困境，从2001年到2015年经历了长达14年的马拉松谈判，最后得不到任何结果。

世贸组织的无效率和改革的进展缓慢，使许多国家感到失望，失去耐心。他们纷纷另起炉灶，建立区域性贸易组织。例如，11个环太平洋国家在2018年签署了“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”，15个亚太地区国家在2020年签署了“区域全面经济伙伴关系协定”。这些“小圈圈”，一般发起的国家都比较少。为了扩大影响力和效果，都希望争取让更多的国家参与其中。欧盟从创建时的核心6国扩大成为现在的27国，亚细安也从5国扩充成为10国，多边组织大都经历过这种由小到大的扩充过程。

然而，越多国家参加的多边组织，异质性越大，要形成共识就越难，扩充后的欧盟和亚细安都存在这样的问题。原先参加区域全面经济伙伴关系协定谈判的16国是亚细安10国加上中、日、韩、澳、新、印6国。从2013年开始经历了31轮的谈判，最后如果没有印度的退出，谈判到2020年也不可能完成。

多边组织陷入这样一个困境：成员国少时容易形成共识，决策效率比较高，但是影响力和效益都有限；成员国增加后影响范围扩大，但决策效率却大打折扣，作用十分有限。

02

全球治理与国家主权的矛盾

传统的观点认为，国家主权神圣不可侵犯，互不干涉内政是国际交往的基本原则。可是，随着全球化的深入，国际间的相互依赖越来越强，国内与国外的界限也越来越模糊。全球治理，就是要制定规则，通过国际组织的协定条约和多边借贷机构的贷款条件来规范行为。加强全球治理，势必要限制国家主权、干涉内政。

由于开放贸易和投资对经济发展有很大的益处，多数国家都愿意在不同程度上遵守全球治理的规则，甚至愿意修改法律、改变商业行为，以求融入全球市场。类似产品分类、行业标准、数据交流等规则对贸易投资有利，多数国家都乐意接受。

还有一些规则能够解决国家间互动的集体失败，也很受欢迎。例如，伴随着全球化,一些国家利用降低公司税率竞相吸引外资，跨国公司也用撤资作为威胁、迫使所在国降低税率，国与国之间出现不良的逐底竞争。欧元区国家的平均公司税率就从1995年的36.8%下降到2020年的22.7%。各国政府税收流失，苦不堪言。

七大工业国财政部长2021年6月在伦敦达成协议，支持把全球最低公司税率设定在15%。这个协议对多数国家都有利，应该会被很多国家所接受。可见，连税收这种最古老、最基本的国家主权都要受全球治理的约束。还有一些对国家长期有利、短期不利的规则，如劳工标准、环境保护和知识产权保护条例等，在国内政治条件允许的情况下，也可能被接受。中国加入世贸组织时，就有“以开放倒逼改革”的说法。

对国家主权的限制和对国家内政的干涉，虽然在经济领域似乎比较成功，但也经常面临反弹。一方面，国家为了参与全球化通过修改法律、接受国际协定的约束让渡一部分主权。另一方面，全球化进程又会带来社会问题，民主国家中的选民会通过选票，要求政府抵制全球治理的影响，用国家主权对抗国际规则。全球治理与国家主权的矛盾越来越突出。美国领导全球化的意愿减弱以及英国脱欧，都说明这一点。

英国选民认为欧洲一体化对他们而言是弊大于利，英国给欧盟让渡了太多的主权。于是他们通过全民公投，退出欧盟，不再接受这个国际治理机构的约束。

与经济问题相比较，全球治理在其它问题上更难奏效，受国家主权的反制更明显。在现代社会里，人们已经不能容忍发生在家庭中的虐待和暴力事件，多数国家都制定法律干涉家暴案件、保护受害人。国际社会也有类似的做法，从1948年到2006年，保护人权的联合国条约体系逐渐发展完善，不过在执行方面却受到国家主权的限制。

2021年发生在缅甸的事情，就可以说明这一点。缅甸军方今年2月1日发动军事政变，推翻民选政府，并且以暴力镇压抗议示威活动。根据联合国特使的报告，到6月份为止，在缅甸军方镇压中遭到杀害者已经超过600人, 6000人被捕，5000人被拘留，超过17万人流离失所。缅甸军方的政变正在导致人道主义灾难，使这个国家濒临内战的威胁。

亚细安领导人4月24日在印尼首都雅加达与缅甸军人政权领导人对话，达成包含“缅甸各方应立即停止暴力，各方应开始进行建设性对话寻求和平解决办法”在内的五点共识。然而，亚细安的斡旋没有产生效果，缅甸军方没有履行五点共识，继续对抗议群众进行暴力镇压。6月18日，联合国大会通过决议，谴责缅甸军方的暴行，并且呼吁各国停止给缅甸军方提供武器。不过，联合国的干预估计也不会有什么实质效果。由于没有世界政府，全球治理机构在保护人权方面无法回避国家主权，可以做的其实很少。

值得注意的是包括新加坡在内的五个亚细安国家的态度。为了奉行不干涉内政的原则，这些国家在亚细安内部不敢公开批评缅甸军方，但是在联合国框架下却明确表态、投票支持谴责缅甸军方暴行的决议案。很明显，他们行为上的不一致，体现了不干涉内政原则的尴尬处境。

尽管许多人对多边主义情有独钟，由少数国家建立的“小圈圈”似乎越来越多。尽管不少国家还在奉行不干涉他国内政的原则，这个原则正在接受更大的挑战和考验。全球治理的这些难题，目前虽然还看不到有任何可行的解决方法，但是必须要认真面对，也需要重新认识。

洋：文章首发于2021年7月2日《联合早报》，道亦有道传媒经作者授权全网转载。