曹锦清: 为何自秦汉以来, 中国一直是“一国两制”？| 文化纵横_风闻

✪ 曹锦清 | 华东理工大学社会学院

【导读】“大一统”的中国不仅是一种历史事实，它同时是动态发展的过程。今天的中国，包括东部季风区、西北干旱区以及青藏高原区，三大板块的有机结合实际上就是“大一统”的表现形式。自夏商以降，中国在东部季风区的基础上逐步扩展为一个完备的农业形态国家。而季风区与干旱区的交汇线，同时是民族融合、思想交流的碰撞线。同时，这条线也分割出两种不同的制度体系。在农耕区，自秦汉以来，我国逐渐建立起“郡县官僚”制度，它需要以农业生产剩余作为物质基础。在边疆地区，我国则以册立土司的分封制为主，由此便形成了“郡县”与“封建”并立的“一国两制”格局。历经秦、明、清三代的制度化努力，特别是清代“改土归流”的举措，“大一统”的格局持续深化，治理形式多元而统一。因此，“一国多制”是我国自古以来的治理经验，到了清代才成为日渐完备的治理体系。当前，以郡县为基础的治理制度，正面临工业时代和网络时代的全新挑战，为了应对这些挑战，一方面可以推行治理重心下移，另一方面需要打造“服务型政府”，将治理的历史经验不断转化为治理现代化的制度效能。

本文原载《文化纵横》2021年第1期(2月刊)，仅代表作者本人观点，供诸君思考。

中国 郡县 版图：大一统国家的形成与发展

2003年，我去阿拉善，有两个同行的蒙古族学者说起：“你们”（即汉族知识分子）老是从中原的角度看长城以外，**你们怎么不从边疆的角度看看中原？**这让我想起了康熙的一段话。康熙时期，长城受损很严重，很多汉族大臣上书要修长城，但康熙说（大意）：长城内外都是我的子民，我们都好好地善待他们，何必要修长城呢？对照一下明朝，明太祖朱元璋在留给子孙的《皇明祖训》中，列出了十五个不征之国，包括朝鲜、日本、大琉球、小琉球、安南等地，理由是这些国家“皆限山隔海，僻在一隅”，“得其地不足以供给，得其民不足以使令”。

农耕民族的皇帝要的是能种庄稼的农民、能耕种的土地；凡是不能种庄稼的或者能种庄稼但生产成本很高的地方，都不要。显然，朱元璋的大一统概念和康熙的大一统概念并不一样。那么，**我们这个国家如何推动大一统版图的统一，如何把中原的郡县制扩展到现在这个版图？**中国历史上多民族不断融合以及多民族治理经验不断融合，进而形成大一统国家的有效治理的过程，非常值得研究。这是一个庞大的问题，我在这里只能梳理出一些轮廓。

▍****“大一统”的三大板块

今天的中国，按照自然地理学的概念可以分三大板块。从这个角度看，把这三个板块合起来叫“大一统”。

**第一个板块是“胡焕庸线”（即黑河/瑷珲-腾冲线）以东。**这一地区大体上是东南季风区，也叫太平洋季风区，是全球最大、最好的一个季风区。这一地区最重要的自然特点就是雨热同期，季风刮到哪里，哪里就“春风化雨”，可以开始种庄稼了。如果每年风调雨顺，就能国泰民安。相应的，水利建设就是它的重中之重。而影响印度的印度洋季风就不是这样，印度洋季风区的气候特点是雨热不同期，三、四、五月是热季，六、七、八月是雨季，这对农业生产非常不利。我国云南、贵州的一部分和雅鲁藏布江河谷一带也属于印度洋季风区。正是在受太平洋季风影响的这个自然地理板块上，华夏民族生息繁衍，从黄河流域、长江流域开始成长，往南逐渐扩展到珠江流域，往北逐渐扩展到辽河流域。大约在秦汉末，农业种植开始突破辽河流域，但主要仍在辽西一带，辽河上游仍然是牧区。辽河因此成为游牧和农耕这两种生产方式不断冲突、融合的交界地带。夏、商、周、秦的版图变迁，都是在东南季风带内的扩展，最终形成了一个完备的农业形态的国家。

**第二个板块是西北干旱区。**它的地貌包括草场、沙漠、戈壁。祁连山等山脉一直蔓延到整个新疆，围绕高山的积雪融水，形成了绿洲农业，我将之命名为“全流域灌溉的绿洲农业”。其他地方的农业也有灌溉，但这里不依靠灌溉就没有别的水源，所以叫“全流域灌溉”。这一板块也一直是农牧交错地带。绿洲的定居点可以为游牧部落提供必要的粮食蔬菜，因此成为北方游牧部落兴起后争夺的重点区域。汉唐以来，中华民族也在这些征战过程中不断融合、逐渐扩大。这一板块再往北基本上就是牧区了，从大兴安岭、内外蒙一直延续到乌克兰以西这一大片地带，大致属于草原带，历史上的游牧民族大多在这里兴起。在漫长的历史中，这个地带的古代游牧民族，一次次地东征西伐，不仅与我们有过几次大规模冲突，西方的“黄祸论”也产生自古代游牧民族对欧洲的一次次冲击。这片草原带再往北就是森林带，森林带再往北就是冻土带了。总的来说，西北干旱区上的版图的具体边界有很大的偶然性，是农耕民族与游牧民族在多次冲突与交流过程中形成的。

**第三个板块就是青藏高原。**地处平均海拔4000米以上的高寒地区。在历史上，吐蕃差不多和唐王朝同时兴起，他们从青藏高原出发不断扩展边界，甚至一度打到了西安附近。吐蕃王朝维持了两百多年，公元840年后逐渐崩溃，它原来统辖的各个农耕区于是逐渐分散。吐蕃解体以后，青藏高原很长时间没有统一过。当时吐蕃在这一地区为什么会形成如此强大的势力，现在各种研究还不太能解释清楚。在今天中国的版图中，东南季风区的面积大概占全国的45%左右，人口占全国的比例却达到了90%以上；西北干旱区的面积占全国的30%，青藏高寒区的面积占全国的25%。

在东南季风区内部，以秦岭-淮河为界，往北是小麦区，往南是水稻区。自古以来,我们强调的是南北差异，现在逐渐过渡到东西、东中西差异，这一变化对理解中国近代以来的变迁非常重要。在北方地区内部，还可以再以长城为界，划分出南边的农耕区和北边的游牧区这两种完全不同的生活方式。一个充分大、内部有盐铁供给的农耕区，是可以做到经济独立自给乃至封闭运行的，不需要与外界贸易。盐铁对一个社会的重要性，从汉朝以来实行盐铁专卖就可以看出来。相比之下，游牧部落在经济上基本是半自给的：盐、铁、蔬菜、粮食都不能完全自给，需要通过贸易或者抢夺从农耕地区获取这些资源。在南方地区内部，以五岭为界，广西、广东和江西、湖南隔开。岭南有几个交通最重要的要道，与赣江、湘江有密切联系，其中，秦始皇修建的灵渠，就把湘江流域和珠江流域打通了。

西北干旱区内部也可以分成好几个子区域。出兰州以后穿过大概八百到一千公里的河西走廊，就开始是沙漠地带。穿过沙漠对古人来说是很困难的，所以中原和新疆是有隔有连。这一块地方自汉代开始进入中国的视野。河西走廊大约有四五个绿洲，天山之南的塔里木河流域也有绿洲。有绿洲就有给养，就可以屯兵。汉代以后，这些地方的绿洲就开始有屯田，也就是驻扎在此的军队平时干农活、种粮食，战时就打仗。这一制度后来一再延用，最大的规模是毛泽东时期的生产建设兵团。新疆生产建设兵团有十几个农耕师，将近百万人，建立了许多中心镇。

相比之下，第三个板块的治理比较困难。当年解放军进藏，毛泽东有个重要命令：军队不能在当地征粮，要自备粮食。解放军因此只能一路背着干粮，边修路边往前进。进入西藏以后，一样要屯田，第一个在西藏搞屯田制的就是中国共产党。之前历代王朝都想在西藏搞屯田，但一直都不太成功。

历史上，中原王朝面临的少数民族军事威胁基本上来自北方。北方主要有几个防御线，一是辽河，二是河套地区，三是青海西宁以东的湟河一带。这三个地方都是亦农亦牧、可农可牧的农牧文明交汇地区，也是民族不断融合，思想不断交流碰撞的地区。

▍****“大一统”的动态过程

理解中国的统一版图，首先要理解这三个自然生态、生计方式、民族构成差异如此大的板块为什么竟能合而为一？我们可以和英国对比。英国的版图也是三大块合起来的：英格兰是农耕区，相当于我们的东部季风区；苏格兰相当于我们的高寒区；威尔士是山区。但是，英国这三大板块长期合不起来。英格兰真正统一要到1066年，而且它的统一随时面临分裂的威胁——现在还是如此。

那么中国的三大板块如何实现统一的呢？三大板块的合一并非一蹴而就，而是经历了一个漫长的过程。

如果中国一直是汉民族做皇帝，我觉得恐怕很难做到三大板块的合一。因为汉民族王朝对周边地区一般执行羁縻政策，你不来惹我就好了；作为农耕民族，汉族只有在能种地的地方，你退让一点，我才进去一点，这叫“怀柔远人”；你要走，我也不送。所以自古以来“天子守在四夷”（《淮南子·泰族训》），其中一个含义是以四夷为守。这是我们传统中国的观念。

因此，传统中国有边疆，但从来没有边界。长城不是边界，它是边疆形态的一部分。中国与外部的关系主要通过朝贡体系来维持。中央比较强大的时候，朝贡体系比较完备一点。近的一年来一次，远的有三年来一次，也有五年、七年、九年乃至十一年来一次，进贡频率是皇帝给各国规定的。来一次，一般也就送点土特产。古代这些边远地方到中原，走一趟要十来个月，有时送来狮子、长颈鹿等稀罕贡品，并不容易。他们来了以后到某个港口，我们还要有官员招待，要出车旅费、旅馆费、食宿费，一直把他们送到首都，在四夷馆里面待着，等待皇帝接见，见了以后就献“礼”。**“礼”，内含着一种秩序。中国的秩序观，主要是从父子秩序，扩展到君臣、官民之间，都是同一种强调阶序的礼仪，下级服从上级，上级要对下级负责。**从经济上来讲，我们对进贡是“薄来厚往”，一般都以数倍的赏赐回赠。这种天下观集中体现在朱元璋1367年的《奉天讨元北伐檄文》中，“自古帝王临御天下，皆中国居内以制夷狄，夷狄居外以奉中国”，说的就是这种心态。

**在农耕发达的中原地区，中国自古就发展出了一套成熟的管理农耕的经验。秦以后，在漫长的历史过程中，逐渐形成了“郡县官僚制”**的制度架构。以庞大的官僚集团运行庞大的大一统国家。郡县官僚制与农耕经济发达有密切的关系。农耕经济是劳动密集型的，除此之外还需要一定的土地。郡县制度的基础，是相对稳定的财政。只有在农耕地区有剩余产品的基础上，郡县制度才得以相对稳定地建立起来。而那些没法提炼农业剩余、没有财政基础的地方，中央政府一般就采取分封制。**所以中国自秦汉以来，其实是郡县制和封建制同时并存的“一国两制”。**在中原地区，逐渐废封建设郡县；但对于周边地区，汉民族王朝一般还是封建制为主，中央管理主要是册封土司。

大一统的过程，经历过几次郡县的扩大。

第一次整合当然是在黄河流域，随后逐步扩展到长江流域。这个扩展的历史过程很清楚——在某种程度上，这也是汉民族不断在游牧民族的压迫下南迁带来的后果，历史上发生过三次大规模的往南迁移运动。古代的中国南方，本来是不适宜人类生存的，比如《史记·货殖列传》里面讲“江南卑湿，丈夫早夭”。不仅如此，过去以石木器为主的农耕文明，只能在松软的黄河滩耕种，无法战胜森林草植。战国时期，有一个重大的生产力的变动，是牛耕和铁器逐步替代了石木器。这在当时是相当先进的工具，农民有了铁器就可以与森林争地，长江流域的土地于是逐渐获得了开垦。

**秦王朝是郡县制的重大突破，历史记载秦朝设36郡。**但要注意，当时在边疆地带，大量地方都是“有郡无县”，准确来说只是军事据点而已，据点周边那些地方根本就没有管辖。县才是基层政权，是直接管理民众的。没有设县，说明还没有汲取农业剩余的管理能力。一直到明朝，很多边远地方的基层政权都还在少数民族手里。如果当地少数民族头领势力大一点，中央王朝就册封他，委托他管理。有的时候，他们会协助中原的军事、税收任务，并进贡一些土特产。在这些地方，少数民族和中央的关系一直处于变动中，中央强大的时候就有税收，不强大就没有税收；中央再弱一些，少数民族甚至还会过来抢资源。

**明朝比较典型地代表了汉民族治理边疆的思路，基本就是朝贡体系的天下观。**明朝建国后，朱元璋在《皇明祖训》里规定了“不征诸夷”。但是北方地带怎么办？重建长城。农耕民族对付流动的游牧可以说真是束手无策，只能修长城。于是明王朝退到原来的长城以内修建新的长城，于是我们今天可以看到明长城明显比汉长城要往内缩。除此之外，明朝卫所制度影响也很大。卫所等于是军屯制度，一个卫大概有五六千人。当时，边疆的军需也可以通过商业力量来解决，盐和粮草都可以由商人来运输。明朝的治理分成三种：郡县、边疆羁縻区与藩服朝贡区。实行郡县治理的是13个行省（加上南北两个直隶一共是15个）。在西南和西北诸省下面，设有大量少数民族政权区域，这就是“一国两制”或者说“一省两制”：一省下面有州县，也有土府、土州、土官；如果存在宣慰司，也属于世袭的封建制。边疆羁縻区就很多了：诸如陕西行都司、辽东都司所属的很多卫所，西北的哈密卫、赤金蒙古卫、沙州卫等，东北最远的卫所设到了黑龙江下游。如果中国自始至终只有汉民族的治理方式，是没有办法完成三个板块的统一和治理的。

**正式为现代中国奠定版图、并实现三大板块统一治理的是清王朝。**晚清五战五败、赔款割地，因此近代以来知识分子把清廷骂得一塌糊涂。其实，从建立完善的治理制度来讲，清朝的贡献非常大。汉民族有着丰富的治理农业发达地区的经验，但缺乏治理游牧地区经验。而清朝作为游牧民族，把游牧民族的治理经验带进了中原地带，丰富了中华民族大一统的治理经验，也为三大不同自然地理板块合成一个版图，奠定了比较坚实的基础。

过去中国没有找到一种有效经验来治理游牧地区，因为游牧民族逐水草而居、聚散无常，直到清朝通过旗制才很好地解决了这个问题。清在入关之前统一了东北女真诸部，以及漠南16个蒙古部族，建立了两个八旗（满八旗和蒙八旗），入关后还有汉八旗。满族以旗制改造蒙古的部族，意义非常重大。蒙古一个大的部族有几万人，把部族按旗来划分，首先是把它划分得小一些，也就是分而治之；其次就是划分旗地，使游牧变为定居，　要游牧也只是在旗地范围内的夏牧场和冬牧场之间转场游牧。这是清朝治理边疆游牧地区的重大智慧。“族群”，原来都是属人的，而不是属地的。不同旗之间虽然可以结盟，但盟没有驻地，不是一个长设机构，一年里在某个特定的时间把若干个旗会聚在某地，开会讨论解决内部的纷争问题，开完会以后就解散，因此盟无法成为一个实体。盟旗，逐渐成为政区的概念。清朝把部变成为旗，旗再分地，将之固定化，这是清朝治国治边疆的重大智慧。

当然，**清朝的治理经验，也是对中国历史上从辽金一直到元多个游牧民族治理经验的延续。**这种治理经验，最早源自辽。辽既有治理北方游牧的经验，又因为下辖的幽云十六州和辽河流域也有农耕区，因此也有治理农耕的经验。因此，我们去看辽的治理结构，中央班子里有北面官和南面官，前者管游牧地区，后者管农耕地区。这一制度后来在金那里得到了延续。清朝入关前长期生活在辽河流域，而辽河流域也有汉人，相应的也就有郡县和管理农耕的经验，所以清朝的治理经验比较丰富。我们要看到满族这个民族很善于学习的特质。

清军入关后，以明朝十八省为基础，收复台湾、削三藩，强化了郡县制度。将原来的明版图稳定以后，清朝开始处理北方的两大问题。第一大问题就是沙俄，在黑龙江流域与沙俄达成了《尼布楚条约》，这个条约我们现在还认为是平等的，就是以外兴安岭为界，外兴安岭以内的整个黑龙江领域都在大清版图之内。《尼布楚条约》签订的时候，清朝有了现代国际法的领土概念或者说主权概念。但在当时，对于中国人来说，对“主权”“领土”这些概念背后那一套欧洲的意义与逻辑体系，并不非常清楚。北方的另一大问题是西北，在天山、阿尔泰一带兴起了四个蒙古部落，其中最强的是准噶尔，是中原的隐患。准噶尔不断向东、向南拓展，占领了青海、西藏的土地，势力越来越强大。征伐准噶尔的战争从康熙、雍正打到乾隆，一直打到1759年（乾隆二十四年），这片地区才正式并入大清版图，清由此拓疆万里建成了中国历史上最大版图的统一帝国。满、蒙、汉、回、藏五族的说法正是从那个时候开始形成，当时最重要的文件都是由五种文字书写的。

清朝如何治理这样的版图？全国分为21个大区。首先是山海关内明故土为十八行省。削三藩后，雍正五年开始以改土归流的政策，逐渐取代在西南少数民族地区仍保留的土司土官制度，在这些地区实现了郡县化的管理。改土归流的政策取得成功的前提条件，一方面与汉民族人口的膨胀与流入西南地区有关，另一方面则是因为南美农作物的引进。这两个因素使得原来南方不能种水稻或小麦的土地，可以用来种土豆、玉米、南瓜、红薯，于是南方的丘陵山区就获得了很重要的农垦经济价值。这一过程从晚明就开始了，到清朝继续发展。在东北地区则采取将军制，即盛京三将军制，其实是一个军事驻守的地方，周边其他地方还是各个部族。管理这些部族的方式，主要还是封建制，每年交一点土特产给中央，那里有游牧也有定居农业。在三将军制的管辖区域内部，在以汉民族为主的定居农业地区，则采取州县制治理方式。十八行省加盛京三将军，就是21个大区。西北的蒙、藏、准噶尔和回族则分为六个区，西北这六个区里又有西北二将军制，管辖新疆还有外蒙，然后再设青、藏办事大臣。

中央的治理机构是六部与理藩院。18个行省按照郡县制由中央六部来管；西北的蒙、藏、回部，中央则主要把握驻军权和外交权，这些边疆地区不由六部治理，而是由理藩院管理。理藩院跟六部是平级的，但理藩院以满人为主，蒙人为辅，没有汉官。在清朝两百多年的历史中，整个边疆都是由理藩院治理的。所以从治理理论上讲，清朝君主既是汉朝的皇帝，又是西北边疆的大汗。

**中国这么大的版图，不同自然生态的地方必然有不同的治理方式，这样的“一国多制”是中国自古以来的经验，只是到清朝才最终成为一种自觉且日渐完备的制度。**所以我们看中国的历史版图与郡县制的形成，不能只静态地看，而是应当同时看到中国历史上在三大板块之间、中央与地方之间、不同制度之间，一直在做灵活的调整。香港、澳门的“一国两制”既是当代的创新，也可以说是延续了我们历史上的治理经验。

**▍**郡县化的基本完成以及现代社会的挑战

清朝的治理经验，是中国制度建设非常重要的一个环节。同时，我还要强调的是，过去我们常常说晚清丧权辱国，但在当时帝国主义列强瓜分中国的边疆危机中，奄奄一息的清朝仍在努力保护边疆，这一点我们应当予以肯定。

左宗棠收复新疆后，1884年新疆建省。1874年日本侵略台湾，清政府以赔款使其撤兵，1885年在台湾建省。伴随着大量山东人闯关东进入东北后，1907年奉天、吉林、黑龙江改为行省，下设府、厅、州、县。清朝本来还打算把内外蒙行省化，但来不及了。可见清王朝推动郡县化治理的冲动一直在延续。西藏在英国人的策划下搞独立运动，尽管那时候清朝已经没有力量推动西藏实现行省化了，但还是没有让西藏从中国版图中分割出去。

辛亥革命时，革命党人的口号是“驱除鞑虏，恢复中华”。但1911年辛亥革命胜利后，还是按照立宪党人的观点，延续了晚清的基本格局来进行国家治理。关于“族”这个概念，革命党一开始并没有造出很好的概念，用的是“合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人”（《中华民国临时大总统宣言书》）。“一人”这个词中国古代有，“以天下为一家，以中国为一人”，“为一人”是宣示团结的意思。此后在五个民族上面再造一个中华民族的概念，非常了不起。同时，郡县化进程也一直在推进。

1913年11月，设绥远特别区，以绥远都统统辖各县暨蒙旗事务。1914年1月，设热河特别区；4月，北洋政府在川边、滇边毗邻西藏等处，设立了相当于省级的“川边特别区”；6月，设立察哈尔特别区。1928年，改热河、察哈尔、绥远三个特别区为省，这就是把内蒙古行省化、郡县化了；10月，设宁夏省，即把原来甘肃的宁夏道与内蒙古阿拉善旗和额济纳旗也分出来变成省；同年又在甘肃西宁道管辖的地区设青海省，然后又改原来的西康特别行政区为西康省。西藏则直到新中国1959年平叛以后，到1965年才建设为自治区。

由此可见，从1727年（雍正五年）改土归流到1965年西藏设立自治区，中国边疆地区的郡县化一共经历了238年。县以下设乡镇，也就是政权下沉到乡镇这一级，则起源于民国，完备于人民公社制度。

中国古代有着丰富的治理不同生产方式的辽阔地域的经验。但我们要看到，这些不同治理经验的获得并不是一蹴而就，它既是中华民族不断发展的过程中动态形成的，也是不同民族的治理经验逐渐累积起来的。一方面，我们要理解这些治理经验，要看到中华民族有着充分的政治智慧；另一方面，也要看到中央集权国家的现代治理，面临着现代社会的新挑战——在高速流动的现代社会中建设服务型政府的问题。这个以郡县为基础的治理制度，正面临着工业时代和网络时代的全新挑战，为了应对这些挑战，我们现在提出建设“服务型”政府，原来的治理结构必须有所调整。如何调整？这想必又会是一个漫长的动态过程。我自己有如下思考，提出来供参考。

**首先，治理重心应下移。**古代的基层政权是县，但现在有一些乡镇的人口有好几万甚至十几万、二十几万，不重视乡镇是不行的。既然是服务型政府，服务就应当下沉到基层。如果乡镇逐渐成为基层政权，那现在“县-市-省”的行政级别就太多层级了。网络社会，信息不再仅仅是纵向传递，还呈现出扁平化的特征。我们未来国家治理的重大问题恐怕是行政治理层级的改革。层级太多，且多的又是管官的官，在治理上的掣肘很多。

**其次，建设服务型政府，县与乡镇的政府的主要职能是提供包括教育、医疗、养老在内的各种公共服务。**这也给官员制度提出了新的要求：未来在基层可能应实行以地方官为主、以久任为主的官制，如此官员才不会老是有晋升的冲动，而是专注于为地方和基层服务。短任期和流官制对于地方治理来说，并非最好的选择。

面对在现代社会中调整和升级郡县制国家治理的全新历史任务，我们既要更充分地理解中华民族在历史上积累的治理经验与治理智慧，也要深入思考和理解现代社会的基本特点。

**本文原载《文化纵横》2021年2月刊，原题为《中国 郡县 版图：大一统国家的形成与发展》，篇幅有限，内容有所编删。**欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。