林辉煌丨告别土地财政？你想多了_风闻

来源：行业研习

作者：林辉煌，华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理

我们完全可以把土地出让金及其他非税收入的征收主体转为中央垂管的税务部门这一改革之举，放置在近年来中央国家能力不断升级强化的进程之中进行理解。在一个非常积极的中央底下，很多人会担忧，地方主动作为的空间在多大程度上会受到影响。毕竟，只有中央积极而地方不积极的发展体制是很难持续的，特别是对于中国这样一个还处于赶超阶段的发展中大国来说，尤其如此。因而，如何平衡中央、地方“两个积极性”的辩证关系，依然是考验决策者的一项关键命题。

～～～～～～～～～

1****土地出让金将退出历史舞台？

近日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》），将原来由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

根据该《通知》，自2021年7月1日起，首先在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等经验。自2022年1月1日起，开始全面实施征管划转工作。

《通知》一出，立即引发社会各界的广泛讨论，尤其是房地产界。当然，讨论的焦点主要集中在国有土地使用权出让收入，因为这是涉及利益最大的一块。根据财政部数据，2020年地方政府国有土地使用权出让收入为84142亿元，今年1-4月份，国有土地使用权出让收入为21383亿元，同比增长35%。

不少评论认为，这个《通知》的出台，意味着土地出让金制度将退出历史舞台，甚至盛行多年的土地财政也将土崩瓦解。我认为，改变自然会有，但是还不至于剧烈到此种程度。

作为制度化建设的一个部分，将所有非税收入都交由税务部门征收，统一政府收入的征缴方式，这是很自然的一种政策选择。比如说，早在2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。可以料想，最终所有政府收入都将由税务部门征缴，土地出让金自然也不会例外。

2****核心内容并没有被触及

然而，从《通知》的文本来看，土地出让金的征缴主体是发生了改变，但是其中涉及到的利益结构并没有发生变动，换言之，土地出让金制度的核心内容并没有被触及，土地财政也不可能在短期内退出历史舞台。

根据《通知》，土地出让金的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。可见，《通知》只是改变了征收的主体，至于土地出让金的生产和利用，并不在《通知》的改革范畴之中。只要有征收指标，地方政府照样可以征收和出让，所得的土地出让金依然是由地方政府支配。国家下一步会不会将土地出让金的生产和利用都管起来？也许有可能，但是目前这份《通知》并没有这样的规定。

即使是社保基金，虽然已经交由税务部门征缴，但税务部门的权力也主要停留在具体的征缴职能上，社保的政策制定、参保登记、权益记录、待遇申领等职能还在人社部门。如果税务部门掌握参保登记与核定的权限，就可以对社保按照个人实际工资来征收。这样做的好处是税务部门能够实现对社保的如实征缴，扩充社保基金。

而在大多数省市，因为人社部门掌握参保登记与核定的权限，可以按照社平工资的60%作为底限、社平工资的3倍作为高限来征收社保。这样做的缺点很明显，那就是很多地方往往会按照底限而不是实际工资来征缴社保，从而导致社保基金无法如实征缴。

跟税务部门不同，作为地方政府构成部分的人社部门，自然要服从地方政府的发展大局，特别是在以劳动密集型企业为主的地区，如果完全按照工资实际发放的数额来缴纳社保，因为企业要配套一大部分，必然会大大增加企业的负担，影响企业经营的积极性。其结果，企业的纳税额也会缩水。

相较于面向未来、面向民生的社保基金，地方政府显然对面向当下、面向发展的税收收入更感兴趣。因此，为了尽可能减少企业负担，吸引更多企业进驻以扩充税源，地方人社部门自然愿意以底限来登记、核定参保标准。

同样的道理，可以预见的是，在一段时期内，国家不会对地方政府支配的土地出让金做太大的文章。毕竟国家的发展离不开地方的发展，而在找到更好的替代方案之前，地方的发展仍然离不开土地财政的支持。

3****改革的努力方向

但是我们也要看到这个《通知》所可能带来的影响。除了直接可见的征缴主体的变化，至少还有以下几个方面很有可能发生变化。我们也可以从这些可能发生的变化，窥见国家改革的努力方向和基本逻辑。

第一个影响应该是可以预见的，即土地出让金征缴主体改为税务部门之后，中央将更快、更全面地掌握有关地方土地出让的信息。此前，土地出让金由自然资源部门（更早则是国土部门）征缴，而无论是国土部门还是自然资源部门都属于地方政府主管的部门，必须服从地方政府的发展大局。因此，有关土地出让的数据信息，即使不会对中央有所隐瞒，但是在信息的及时度、细节度层面，肯定比不上由中央垂管的税务部门征缴来得好。掌握更及时、更全面的土地出让信息，对于中央的改革决策自然是非常有利的。

第二个影响也很有可能出现，至少体现了中央努力的方向，即实现对土地出让金的应缴尽缴和及时收缴。《通知》要求，土地出让金划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库；税务部门应当按照国库集中收缴制度等规定，依法依规开展收入征管工作，确保非税收入及时足额缴入国库。可见，在由自然资源部门和国土部门征收土地出让金的情况下，由于地方复杂的利益结构，会出现应缴未缴或缴纳不及时的问题。改由中央垂管的税务部门征收，在地方利益结构面前会相对超脱，因此更有可能实现应缴尽缴和及时收缴。

第三个影响体现了中央努力的方向，虽然实现起来不见得容易，即通过征缴主体的变革，尽可能强化部门间的信息共享。《通知》要求，税务部门应会同财政、自然资源、人民银行等部门做好业务衔接和信息互联互通工作，并将计征、缴款等明细信息通过互联互通系统传递给财政、自然资源、人民银行等相关部门，确保征管信息实时共享，账目清晰无误；税务部门应当商财政、自然资源、人民银行等部门逐项确定职责划转后的征缴流程，实现办事缴费“一门、一站、一次”办理，不断提高征管效率，降低征管成本。

当前政府各部门因为利益并不总是一致，彼此之间存在严重的行政壁垒，其中最主要的就是信息不通。同为政府组成部门，但是某个部门要想获取另一个部门的信息，特别是一些关键信息，非常困难。这种信息壁垒非常不利于政府的内部决策和外部服务。正因如此，这些年中央力推“放管服”改革，主要目标之一就是希望能够打破这一信息壁垒，加强部门间的统筹协调能力。基于这样的期盼，《通知》最后要求相关部门要把思想认识统一到中央决策部署上来，切实提高政治站位，强化部门协作配合，形成非税收入征管职责划转协同共治合力。

4****两个积极性

第四个影响将更为深远，有可能在未来发生，即国家进一步推动土地出让金的支出端改革。关于这一点，《通知》没有任何的论述，但是一旦收入端（征缴）改革开启，人们很容易猜测支出端（土地出让金的支配）的改革很可能已经在路上。2020年，中央在《关于调整完善土地出让收入适用范围优先支持乡村振兴的意见》中已经明确提出，到“十四五”末，国有土地出让收入将以省为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达50%以上。

可见，中央早就想动地方的土地出让金，一个善良的猜测是希望通过改变土地出让金的支出结构，改变地方发展对大城市建设的迷恋。乡村振兴是中央实现第二个百年目标的重大举措，如果能够将数额巨大的土地出让金导入乡村，同时改变地方发展的方向，这自然是中央所希冀的。这一次中央虽然只是动了土地出让金的收入端，但是由此已经能够通盘掌握地方的土地出让信息，为下一步更深入的改革奠定良好的基础。

从以上几个方面来看，我们完全可以把土地出让金及其他非税收入的征收主体转为中央垂管的税务部门这一改革之举，放置在近年来中央国家能力不断升级强化的进程之中进行理解。这些年来，无论是行政体制改革，还是基层治理体制改革，我们可以看到一个越来越积极的中央国家形象。加强中央统筹能力，集中力量办大事，这是社会主义制度的优势所在，也是国家为解决长期以来治理权威碎片化的问题，所必然要采取的改革举措。

当然，在一个非常积极的中央底下，很多人会担忧，地方主动作为的空间在多大程度上会受到影响。毕竟，只有中央积极而地方不积极的发展体制是很难持续的，特别是对于中国这样一个还处于赶超阶段的发展中大国来说，尤其如此。因而，如何平衡中央、地方“两个积极性”的辩证关系，依然是考验决策者的一项关键命题。