钟瑞丨当政府成为基金合伙人_风闻

来源：行业研习

作者：钟瑞，中山大学政务学院

“产业基金我们也是第一次做，遇到不会的就向长江基金贷取经。产业基金每一笔拨款金额都高达千万，我们做决策的时候很忐忑，也会担忧项目运营不佳，上面会如何追责。”

——某财政局产业基金项目负责人

政府如何与市场配合，共同渡过当下经济结构调整、传统产业升级的重要阶段，是很重要的政治经济学命题。笔者发现政府引导产业基金作为政府向企业财政投入的新方式，它克服了政府和市场边界不清的弊端，有效加强了政府资本、社会资本与企业实体的连接，具有加快地方产业集群建设、优化区域经济结构等积极作用。本文以某县域产业基金为案例，分析其特点、主体关系、运作机制，进而探讨县域经济发展的新模式。

1****两只产业基金

该县目前有两支产业基金。第一支产业基金2016年成立，用于扶持县域工业园中的传统产业发展，如已有的家具产业、化工产业。第二支产业基金成立于2019年，是省长江经济带产业基金下的子基金。

长江经济带产业基金成立于2015年11月，利用400亿元的财政资金吸引了超过1600亿的社会资本，共同组成了一个规模超过2000亿元的产业基金群。产业基金再通过设立子基金或重大项目直接投资的方式，最终形成市值约 10000亿元的战略性新兴产业落地本省。

长江经济带产业基金有三层运作架构，第一层架构是省财政注入引导资金，第二层架构是分期母基金和直投基金，第三层架构是资金和直投项目。该县的产业基金属于第三层架构。

该县第二只产业基金目标规模30.00亿元人民币，首期规模10.00亿元人民币，存续期为3+2年，即该基金公司扶持该项目三年，后续两年是观察期和逐步退出期。该产业基金与第一支产业基金相比，它只投资微电子产业上下游项目。

第一支产业基金与第二支产业基金在投资方向和运营模式上存在差异。

第一支产业基金投资于传统产业，产能落后企业不具备市场竞争力，也不利于区域经济结构升级转型。第一支产业基金资金体量小，政府摸着石头过河，对风险、安全的顾虑多，把企业、政府管控的很死，于是错过了许多机遇。

第二支产业基金投资新型产业，并结合本县工业园区规划，聚焦于微电子产业上下游产业。它所投资的方向敏锐抓住了中国高科技产业的市场浪潮，也与当地已有的光纤产业、盐化产业相配套，符合当地光纤小镇的规划目标。不仅有利于完善当地微电子产业的薄弱环节，而且有利于产业结构的升级，真正实现对税收的提质增效。

第一支产业基金是基金等项目，第二支产业基金是项目等基金。第一支产业基金在实践中发现，找到合适的项目很难，资金结存严重，大大降低了基金有效运转的效率。其逻辑类似于土地收储中的让土地晒太阳。第二支基金是先找好企业，专门为其成立产业基金。该县产业基金是在看准了J公司后，专门成立的基金吸引其在本县落户。

看准项目再成立基金，可以有效解决资金结存问题，但难点在于少有共同满足基金管理人和政府需求的企业。J公司是历时五年来，在基金管理人推荐的20家公司中唯一达成共识的项目。

本文只分析第二支产业基金。

2****国家股权投资的新阶段

产业基金是政府首次与基金公司合作，是国家股权投资的新发展阶段。政府引导基金为代表的国有资本成为我国股权投资行业重要推动力。政府与基金公司合作，可发挥基金公司的金融优势和对企业基本面分析的技术优势，弥补政府对市场和企业的不敏锐。最后，政府与基金公司形成了利益一致、风险共担的统一战线。

产业基金的目的是扶持高新技术产业，服务于本地的集群经济。该产业基金有明确的投资限制，只扶持微电子产业上下游企业。为什么确定为微电子产业呢？

其一，从宏观上而言，产业基金的成立背景即为扶持高新技术产业，2014年9月成立的国家集成电路产业基金是迄今规模最大的产业基金。该基金由工信部、财政部牵头发起，实际到位资金达1387.2亿人民币，出资人包括国家财政360亿人民币，国开金融320亿人民币，亦庄国投代表北京市及北京经济技术开发区100亿人民币，社会资本420亿人民币。投资集成电路等高新技术产业与国家的科技战略相匹配，可帮助中国科技突破“卡脖子”的35项关键技术。

其二，从微观上而言，该县的盐化工业园区依托已有的氢气、氯气、卤水、烧碱等资源，定位于从纵深发展精细化工产业，承接省会光电市场，于是微电子成了最契合当地资源禀赋和发展规划的项目。

产业基金不改变企业的市场化运营本质，它不是政府的企业。J公司有三大股东，分别是母公司、基金管理人、政府。注资大小决定股权大小，进而决定在公司运营中的话语权。政府占股比率不会过高，以防止政府的过度干预，使之成为政府的企业，而是充分发挥企业的市场属性。

产业基金中的政府以社会效益为主要目的。政府不仅仅是产业基金的投资者，他也是收益者。政府扶持企业，企业发展带来市值增加进而推动股价上涨，政府最终以股权转让获利。但是经济效益并不是政府的主要目的，解决就业、带动产业升级的社会效益才是政府的真正目的。

3****复杂的博弈

产业基金中有政府、基金管理人、企业三大主体，他们之间有博弈，如何寻找最佳平衡点、实现帕累托最优贯穿项目始终。

一方面，企业和产业基金的关系。产业基金由政府和基金管理人共同经营，它属于私募基金的一类，私募基金按照其资本构成可分为民间私募基金（或称市场型私募基金）和国有私募基金（或称政府性私募基金）两类。企业更愿意和国有私募基金合作而不是民间私募基金。民间私募基金希望在短时间获得高的收益，普遍希望在一年达到翻几倍的收益。企业的发展具有时间规律，年利润率达到30%已经是非常优质的企业。

民间私募基金与企业在时间与利润率上的目标不一致促使企业更希望与国有私募基金合作。国有私募基金（或称政府性私募基金）的首要目标是企业的稳健优质发展，愿意遵循长时间的企业成长周期规律，它更看重企业解决就业、带动产业升级的社会效益，甚至是后期提高税收，促进当地财政可持续发展的能力。

另一方面，产业基金内部政府和基金管理人的分歧与共识。基金管理人和政府在投资体量上存在分歧，基金管理人希望政府投资越多越好，投资的时间越快越好，甚至是政府一次性投入。基金管理人和政府在投资偏好上也存在分歧，基金管理人出于控制风险、保证收益的角度，希望投资成熟的甚至是龙头企业。政府出于扶持企业、补充产业链短板的角度，希望投资新型企业。不过产业基金管理人告诉我们，政府和基金管理人的分歧不是不可调和，分歧并不可怕，二者的共识大于分歧，利益是二者最大的共识。

4****如何控制产业基金的风险？

投资最大的不确定是风险的不确定，政府如何确保企业不会造假、基金管理人不会造假，自己的正当利益如何得到保护呢？政府主要在项目的前期、中期、后期三个阶段控制产业基金的风险。

项目成立之前、未确定企业阶段，政府借助基金管理人的专业性和风险首担以降低自我投资风险。按照协定，一旦发生亏损，基金管理人先赔偿，其后是其他主体按比例赔偿。基金管理人处在赔偿序列的首位，自身利益与项目的强捆绑使得基金管理人在选择项目上十分慎重。

基金管理人有专业的财务团队和法律团队，他们具备对企业基本面的分析能力，能在众多方案中筛选出最优质的企业。基金管理人的专业性是降低投资风险的有利武器。

此外，基金管理人为了维护自己业界的口碑，必须选择好的项目。

项目成立初期，企业刚刚筹备，但还没有正式投入生产阶段时，政府和基金管理人以常态会议形式进行高频信息交流。基金会和政府达成了项目选择的一致决定后，还有常规交流和合伙人会议两项活动。常规交流包括企业汇报其进度、基金管理人评估企业季度报表、政府调研项目进度。在遇到重大事情，涉及到项目可行性时需要召开合伙人会议，合伙人会议平均3个月一次，对细致的问题进行讨论和公开投票表决，只有3/4以上合伙人同意的项目方可开展。

此阶段也是政府不断投入资金的阶段，每一笔钱都是几千万的拨款，政府非常慎重。公司和基金会希望政府一次性拨付资金，政府会选择进度拨款方式降低风险。项目成立之后、企业进入生产经营阶段，政府以行政监督控制投资风险。企业在建设期需要政府协调安全评价、消防评级和土地征收等问题，在后期乡镇政府、工商局、环保局、税务局、自然资源局等等均需要对企业进行监督检查。这也是为什么政府选择基金管理人提供的在本地经营的项目，政府的行政执法权可帮助其动态监督企业发展态势，防微杜渐，不断纠偏。

5****超越城投模式？

发展是第一要位，县域经济发展出现了城投公司和产业扶持两类模式。城投解决了地方经济发展的公共设施建设问题，为接下来的招商引资打下良好的基础，但是却留下了巨大的债务风险。产业扶持包括90年代强扣体制内公务员、教师等群体工资建立地方企业、现在的农业产业、旅游产业浪潮，以上产业项目能够正常市场化运营的很少，反而出现精英们通过套取政策补贴和财政专项资金形成了利益联盟、破坏市场经济的寻租行为。

产业基金模式相对于城投模式，它控制了风险，做到了发展的提质增效。城投完善了地区的基础设施，有利于政府招商引资。城投的发展依赖土地增值收益，土地是有限资源，地方建在土地基础上的发展模式是不可持续的。土地增值依赖于地区经济发展，而产业基金扶持企业可带来地区经济发展，改变地区经济结构，实现发展的提质增效，同时也会缓解城投的债务压力或者说推动城投事业的发展。

产业基金模式相对于原有政府扶持产业的模式，最大区别是加入了基金管理人元素，真正做到市场在资源配置中的基础作用，国家的引导作用，不以行政力量扭曲市场规律。它兼顾产业与地区的适配性，合理处理政府与市场的关系。以该县为例，产业基金明确自己投资的领域—微电子，微电子利用该县的氢气、氯气、烧碱、卤水资源禀赋，同时已有光纤制造企业的产业集群效应，距离省会光电市场较近的区位优势，从而最终定位于建设微电子产业园。

从改革开放至今，中国的经济得到了极速发展，但能否避免中等收入陷阱是当下经济发展的重要挑战。历史上有许多的国家没能跨越中等收入陷阱，如巴西、阿根廷经济不仅没有增长，反而出现倒退。日本、韩国、以色列跨越了中等收入陷阱，主要原因是这三个国家进行了产业升级，拥有大量的核心科技，比如，日本的机器人和人工智能、半导体新材料；韩国三星的DRAM内存、显示屏和造船业；以色列的军工技术。

可见，中国的产业升级是发展战略的命脉，如果产业基金能推动新一轮技术创新，那它不仅对区域经济高质发展有利，更有利于国家综合实力建设。

安徽省铜陵长江公铁大桥。新华社发