拜登上任百天重建跨大西洋议程：贸易、技术、气候和中国_风闻

走出去智库观察

5月6日，卡耐基基金会网站刊文《拜登就任百日后的跨大西洋伙伴关系》，分析了拜登修复美欧关系及重建多边体系的关键举措，以及美欧在贸易、技术、气候和中国等四个重点领域的现状和问题。****

走出去智库（CGGT）观察到，该文为拜登推动美欧关系取得实际进展提出四点建议：应解决双边贸易争端，取消针对欧盟的钢铁和铝关税；消除疫苗民族主义，向欧洲市场出售疫苗并领导全球援助印度等发展中国家；支持欧盟成立跨大西洋贸易和技术委员会；参与欧盟碳边界调整机制，在11月的格拉斯哥气候峰会前与欧盟合作制定气候倡议并使中国参与。

美欧关系有哪些变化？对中国有何影响？今天，走出去智库（CGGT）编译该文，供关注美欧合作和中美欧关系的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、作为过去四年中受影响最大的跨大西洋政策领域之一，贸易政策在拜登政府时期不太容易发生变化。

2、****尽管特朗普政府对数字和技术问题上的跨大西洋合作不太重视，但拜登政府已表示计划给予这一领域更多关注。欧美在这方面有明显的加强合作的机会，但也有一些可能的雷区。

3、欧盟的旗舰提案之一——碳边界调整机制似乎是拜登政府目前不可行的选择，尽管拜登本人也有初步积极的信号和明显的兴趣。

4、欧盟虽然表示有兴趣与拜登政府就中国有关的问题进行合作，但在日益激烈的美中竞争中谨慎行事。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

Erik Brattberg

卡耐基基金会欧洲项目主任

卡内基国际和平基金会研究员

拜登执政百天以来，关于跨大西洋关系破裂的传言被夸大了。当前，美国与欧盟(EU)全面重启外交关系，修复和重建受损关系的工作进展顺利。许多欧洲外交官非常看好拜登，并对他团队的参与度和信息传递感到满意，同时也在经历了四年的争吵后，对拜登表示希望提高美欧关系的雄心表示满意。新的、更积极的基调无疑是一个值得欢迎的变化，但拜登无论是在解决从特朗普政府继承下来的双边刺激，及在其他棘手问题上取得进展，还是在制定任何新的重大政策举措方面，都尚未实现任何实实在在的政策突破。

虽然欧美已经奠定外交基础，但是否有可能制定一个更雄心勃勃的跨大西洋议程，这不可避免地需要美国和欧洲之间更好的外交关系和政策协调。由于美国和欧盟官员将于6月在布鲁塞尔举行双边峰会，未来几个月将是关键时期，拜登领导下的更友好的跨大西洋关系是否真的可以转化为不仅恢复而且重塑传统的跨大西洋议程，以更好地解决不断演变的问题——包括贸易、技术、气候和中国——或者近年来的跨大西洋紧张局势是否实际上与更深层次的结构性缺陷有关。

拜登的跨大西洋外交重置

作为一个几十年以来坚定的跨大西洋主义者，拜登既渴望在特朗普动荡的总统任期后宣布“美国回来了”，也渴望重建跨大西洋联盟。****今年2月，在与德国总理默克尔和法国总统马克龙共同出席的慕尼黑安全会议线上特别会议上，他说:“这是我们希望在21世纪实现的一切的基石。”与特朗普形成鲜明对比的是（特朗普经常痛斥北约，并将欧盟作为竞争对手），拜登和他的顾问们竭尽全力重申美国对欧洲的坚定承诺。国务卿布林肯表示，与冷战后的美国外交政策传统相一致，本届政府的首要任务目标是一个“自由、繁荣、和平的欧洲”。

抛开口头保证不谈，尽管以新冠肺炎为标志的外交起步有些缓慢，政府新官员的任命和确认也有所延迟，但拜登政府最近的外交努力甚至让一些欧洲外交官感到意外。在一个接一个的外交谈判中，布林肯已经参加了2月份在布鲁塞尔举行的欧盟外交事务委员会会议，会上讨论了广泛的议题，还参加了两次北约部长级会议，以及在伦敦举行的七国集团（G7）部长级会议。布林肯和他的同事还积极参与部分欧洲国家的小型双边和区域合作。在一次非同寻常的举动中，拜登甚至参加了3月份的欧盟理事会会议——这是自2001年乔治·布什以来，美国总统第一次参加这样的会议。自2014年以来首次举行的欧美领导人峰会将在北约和G7峰会后于6月在布鲁塞尔举行。

除了让美国重新致力于跨大西洋伙伴关系，拜登还忙于在全球多边层面重新参与——这是欧洲对特朗普政府的主要批评之一。****除了重新加入巴黎气候协议和继续努力挽救伊朗核协议之外，拜登还重新加入了世界卫生组织，加入了新冠疫苗保障机制(COVAX Facility)，恢复了美国对联合国人口基金的资助，解除了特朗普时代的封锁制裁，俄罗斯重新加入多边军控协议，并重新参与G7和G20等多边论坛。布林肯呼吁多边体系“至关重要”，并将联合国称为“多边体系的锚”，他还承诺以多边形式加强参与，包括重新加入联合国人权理事会。欧盟渴望与拜登政府合作应对全球挑战和多边改革，双方同意“在我们共同价值观的基础上携手加强多边体系”。

拜登的愿景是召集美国的盟友和合作伙伴，“从实力上”建立与威权国家竞争的国际体系。****他比欧盟更倾向于将多边体系视为针对中国的战略竞争(尽管特使克里与北京就气候问题进行接触)。实际上，这已经表现在更加重视亚太地区（包括澳大利亚、印度和日本）。正如拜登即将举行的民主峰会一样，美国将继续在传统国际机构之外推动特设多边模式。尽管欧盟对与美国和其他志同道合的伙伴进行更深入的合作持开放态度，特别是在与民主-技术关系有关的问题上，但大多数欧洲国家仍然支持与北京的多边接触，并警惕成为美国与中国竞争的工具。因此，他们不愿完全接受拜登所谓的自由世界议程。

尽管华盛顿和欧洲各国之间仍有一些孤立的外交紧张议题，例如在欧盟对华投资全面协议、“北溪2号”管道、对美国疫苗民族主义的投诉以及特朗普政府仍在实施的232条款关税等问题，但拜登政府与欧洲的修复重建运动无疑已经证明是有效的。****欧洲外交官大多已经非常熟悉拜登和他的顾问，到目前为止，他们对美国的外交接触普遍感到满意，并认为美国政府在传达信息和为两国关系创造良好氛围方面都有一个良好的开端。双方政策协调的良好迹象，是对伊朗的协调制。

****与此同时，欧洲官员很快指出，还没有采取什么具体措施，美国政府忽视了大部分措施提案。****去年拜登赢得大选后不久，欧盟就提出了这一计划。拜登政府官员辩称，许多政策举措仍在审查中，并准备在未来几个月推出。美国官员还私下抱怨说，一些欧洲国家没有回应来自华盛顿的友好之声，他们特别指出柏林和巴黎对拜登呼吁联手反对中国的回应。

很明显，****拜登成功地让美国再次具有吸引力，并利用了欧洲仍然存在的强大的跨大西洋暗流，这使得那些希望与华盛顿保持一定程度距离的欧盟国家更加困难。****值得称赞的是，拜登团队还对欧洲内部的政治动态有着坚定的把握，并知道如何利用这些来获得自身优势。与此同时，由于对美国政治体系的不信任以及2025年“美国优先”政府可能回归的担忧，使得一些欧洲人继续认为，尽管有拜登，欧盟也应该防范不确定的美国领导层，并小心翼翼地避免与华盛顿过于紧密地结盟。

欧美关系

1、贸易:抑制野心****

****作为过去四年中受影响最大的跨大西洋政策领域之一，贸易政策在拜登政府时期不太容易发生变化。****但鉴于特朗普的经济民族主义议程——包括他的政府对欧洲钢铁和铝生产商征收232条款国家安全条款关税，以及对一些欧洲实体过度使用域外制裁，重置与欧盟的关系不可避免地需要首先处理这些双边贸易刺激因素。

虽然拜登政府官员已经谈到需要结束与欧洲的“人为贸易战”，但进展缓慢。****迄今为止唯一有意义的成就是在空客-波音争端中暂停征收额外关税4个月，这是一个具有象征意义的重要问题，它可能最终为全面解决世贸组织长期存在的非法补贴贸易争端奠定基础。新任美国贸易代表戴琦承诺将坚决致力于解决这一问题，并在与欧盟同行的对话中表达了积极的态度，欧盟同行也希望能够取得进展。但就目前而言，第232条钢铁和铝关税（拜登非常希望得到其支持的钢铁工人工会中很受欢迎）表面上仍然有效，直到全球产能过剩的问题得到解决，这让欧洲外交官非常懊恼，他们认为关税是冒犯性和不公平的。除非能迅速找到解决办法，否则欧盟计划在6月1日将其报复性关税提高一倍，这就在布鲁塞尔举行欧美峰会的前几周。

****目前的重点不是制定雄心勃勃的联合贸易议程，而是致力于解决双边贸易刺激因素，确保剩余分歧不会像特朗普执政期间经常出现的那样，最终影响整个美欧关系。****拜登提出的全球企业最低税方案受到了大多数欧洲人的欢迎，是美国在全球经济中发挥聪明领导作用的一个很好的例子。今年6月在英国举行的七国集团（G7）峰会也为重启美欧日三国改革世界贸易组织（WTO）提供了机会，欧盟《贸易评论》（Trade Review）最近也强调了这一问题，尽管这一进程不太可能立即产生任何结果。

因此，****欧洲官员几乎不指望拜登会成为贸易方面的变革性伙伴，即使两国关系不会那么敌对。****尽管小型部门贸易协定、规则和标准方面的监管合作以及全球企业最低税率都可以实现，但像奥巴马任内那样重返全面的跨大西洋自由贸易谈判几乎是不可能的。事实上，拜登自己谈论的“中产阶级外交政策”和他的“购买美国货”议程，强烈强调重新寻找美国就业机会，很少提及值得信赖的合作伙伴，让欧洲人担心特朗普的保护主义倾向会继续存在。即便是拜登的大规模基础设施建设计划也可能存在问题，因为在奥巴马领导下的跨大西洋贸易和投资伙伴关系谈判失败期间，欧洲企业进入美国公共采购市场是一个主要症结。

****欧盟在保持低预期的同时，也认识到自己很可能将大部分贸易重心转移到其他地方。****在6月份的欧美峰会上，对双方的关键考验将是，他们能否设法消除双边刺激因素，稳定跨大西洋贸易关系，隔离存在分歧的领域，以防止它们影响其他领域，在世贸组织改革方面取得实质性进展，并以协调或至少互补的方式应对来自中国的系统性贸易挑战。

2、数字与技术：共同关注但方法不同？

****尽管特朗普政府对数字和技术问题上的跨大西洋合作不太重视，但拜登政府已表示计划给予这一领域更多关注。欧美在这方面有明显的加强合作的机会，但也有一些可能的雷区。****一方面，拜登政府预计将把对在线平台的监管和对“大科技”的反垄断规则视为更重要的国内事务，从而使华盛顿和布鲁塞尔比以往更加紧密地联系在一起。

****就欧盟而言，它对拜登政府在数字和技术问题上的参与表示了浓厚的兴趣。****欧盟外交与安全政策高级代表博雷利和欧盟委员会委员玛格丽特·维斯塔格都鼓吹有必要与美国建立“技术联盟”，而欧盟委员会主席冯德莱恩在世界经济论坛的演讲中，呼吁一个共同的跨大西洋“规则手册”来控制大型科技公司的权力，并打击虚假信息的传播。为了推动关于数字问题的高级别对话，欧盟建立新的跨大西洋贸易和技术理事会，以促进新兴技术的联合创新和标准制定。

然而，尽管有这些积极的早期信号，跨大西洋数字议程远非简单明了。一个早期的测试案例将是双方能否设法解决他们在数字税收上的分歧。尽管最近美法数字税收谈判有积极的迹象，但据报道，拜登政府正准备推出报复性关税反对奥地利、意大利、西班牙和英国征收数字服务税。然而，拜登提议的全球企业最低税如果成功实施，将消除对更窄但更具歧视性的数字服务税的需求，从而将这一跨大西洋刺激因素从议程中移除。另一个迫在眉睫的挑战是跨大西洋数据传输新框架可以取代欧美国隐私保护。

此外，欧盟关于数字主权的叙述越来越多，欧盟委员会最近提议监管在线平台，修改针对大型技术公司的竞争政策，这可能使跨大西洋合作复杂化。而欧盟《数字服务法案》可能会提供一个有用的对话的起点，美国和欧洲监管机构就如何打击网上仇恨言论和虚假信息展开讨论，如果《数字服务法案》给美国政府和国会的一些人留下欧盟故意针对美国大型科技公司的印象，这可能会引起更多争议。然而，欧盟的新人工智能战略似乎深受拜登政府的好评，但是跨大西洋人工智能对话仍处于起步阶段。

****经过几个月的官僚主义争论，据报道拜登政府愿意接受欧盟提议的贸易和技术委员会。****然而，时间是有限的，政府必须迅速找出它计划如何组织起来解决国内的数字和技术问题，以及如何回应欧盟的最新提议。在这些问题得到解决之前，预测大西洋两岸在这一领域的合作在短期内会有什么实际效果还为时过早。

3、气候:充满热情****

****特朗普放弃了《巴黎协定》并撤销了国内环境法规，而拜登承诺将气候问题作为其政府国内外议程的重点。****拜登上任第一天就宣布重新加入巴黎协定，任命克里为气候问题特使。此外，拜登在4月份成功召开的气候问题领导人峰会无疑在很大程度上让欧洲领导人放心，华盛顿确实再次成为气候问题上的关键合作伙伴。即便如此，鉴于特朗普最近的遗产、许多共和党人继续否认气候变化以及欧盟自己在这一领域的领导野心，欧洲人并没有完全接受美国在气候外交上的全球领导地位。

双方对深化跨大西洋气候合作充满了热情。拜登政府在去年大选胜利后不久公布的拟议议程将“排放交易、碳定价和税收”列为优先事项。****克里今年3月访问布鲁塞尔期间发表联合声明，会见了冯德莱恩和欧盟委员会执行副主席弗朗斯·蒂默曼等人，声明双方承诺“在应对气候危机的努力中重新建立强大的联盟”，特别是声明提到双方共同承诺到2050年实现零碳排放净额。

****尽管有积极的基调，但目前还没有具体的联合倡议。****虽然欧洲官员很高兴让美国重返议席，但美国减排野心普遍存在怀疑情绪，不过拜登最近批准了到2030年二氧化碳排放量50%的目标，仅略低于欧盟55%，等待国会支持他庞大的国内基础设施法案。即便如此，拜登通过严重依赖市场驱动的方式和私营部门创新，达到这一目标的方式，与欧盟更重监管的做法和对排放交易等机制的依赖不同。

此外，欧盟的旗舰提案之一——碳边界调整机制似乎是拜登政府目前不可行的选择，尽管拜登本人也有初步积极的信号和明显的兴趣。****克里以其对经济竞争力的潜在影响为由表示，他对欧盟的计划感到担忧，并敦促各国领导人等到COP26联合国气候峰会结束后再出台新关税。在谈到欧盟提出的可持续投资分类法时，华盛顿也与布鲁塞尔不同，并表示计划走自己的道路，尽管欧洲同行呼吁采取跨大西洋的联合做法。

包括4月气候峰会、G7峰会和6月欧美峰会以及10月G20峰会，拜登将为美欧官员在11月格拉斯哥举行的COP26峰会之前评估进展情况提供机会。当前，加强跨大西洋气候合作的机会很多，例如围绕绿色技术、可持续金融、复原能力以及向绿色经济过渡，但最重要的进展可能来自确保双方的国内气候计划尽可能协调和互补。

4、中国:团结还是分裂跨大西洋盟友？****

****特朗普执政期间，由于政策冲突、利益分歧、信任度低等原因，美国与欧盟在中国问题上的合作频频落空。****尽管在将中国视为首要的系统性挑战方面存在着高度的连续性，但拜登已承诺将与欧洲等盟国和伙伴建立一种共同的方式，作为其更好地与中国竞争的核心。

****欧盟虽然表示有兴趣与拜登政府就中国有关的问题进行合作，但在日益激烈的美中竞争中谨慎行事。****欧盟倾向于走自己的路的一个早期迹象是，尽管拜登即将上任的国家安全顾问杰克•沙利文（Jake Sullivan）呼吁欧盟首先与华盛顿磋商，但欧盟愿意在12月与北京就一项全面投资协议（CAI）结束谈判。这项协议得到默克尔和马克龙的大力支持，两人都发表评论，暗示不愿加入拜登领导的对抗中国的运动。

虽然欧盟决定继续推进CAI让拜登阵营中的一些人感到失望，但这并没有阻止美国政府在中国问题上与欧洲积极接触。相反，拜登官员巧妙地为跨大西洋联合方法辩护，避免出现欺凌，并迫使欧洲做出二元选择。今年3月他在布鲁塞尔会见欧洲各国外长时，保证华盛顿“不会强迫盟国与中国做出‘非此即彼’的选择”，但也强调需要“共同向中国施压，在团结中显示力量”。因此，欧洲人普遍对拜登政府对待中国的总体态度感到放心，他们认为这种态度与欧盟自己对中国的看法相似——中国是“合作伙伴、竞争对手和系统性对手”。

****尽管最初的开端有些摇摆不定，但跨大西洋在中国问题上的一致性似乎正在形成。****首先，CAI的未来看起来越来越不确定，欧洲议会的重要成员现在公开对此表示怀疑。中国对欧洲议会议员和其他实体的敌对反制裁被视为一个重大升级，是一个分水岭，使欧洲领导人对与中国合作的前景更加悲观，并进一步降低了CAI在短期内获得批准的可能性。此外，3月22日西方就新疆人权事件对中国实施的联合制裁是大西洋两岸密切协调的有力例子，不仅是华盛顿和布鲁塞尔之间，也是渥太华和伦敦之间。欧盟最近的一份战略审查文件说明了这种新模式，该文件对中国的合作前景的看法更为悲观。

美国和欧盟以及个别成员国之间正在工作层面进行跨大西洋深入磋商，作为重新启动的欧盟与美国关于中国的正式战略对话的一部分，这一对话最初由博雷尔和美国前国务卿蓬佩奥建立，但从未真正启动。关键的考验将是，双方能否在外国投资筛选、技术出口管制、遏制中国补贴和盗窃知识产权、抵制经济胁迫、供应链多样化、追究中国侵犯人权行为的责任等问题上保持一致，协调如何应对中国在国际组织中的不良影响。与此同时，未来可能出现的热点可能包括，美国和欧盟是否能够就参与2022年北京冬奥会的联合方式达成一致，或者，如果华盛顿要求欧洲在该地区的情况继续恶化的情况下采取更坚定的立场支持台湾，欧洲将如何应对。

前进的道路：重建跨大西洋议程

毫无疑问，在让跨大西洋关系重回正轨的问题上，拜登政府已经有了一个坚实的开端。拜登及其称职的顾问团队明确表示，美国将重新致力于北约以及与欧盟的合作，并积极参与各种外交形式，以恢复对动荡的特朗普总统任期后美国领导层的信心。

然而，在特朗普之后修复欧美关系一直是一件容易的事，真正的问题是，跨大西洋伙伴能否利用其改善的外交关系，既消除从特朗普政府继承下来的双边刺激因素，又能在拜登就任的第一年实现一系列快速的政策获得“胜利”。****这样做将传递出一个强烈的信息，即特朗普时代是一个不正常的时期，在拜登的领导下，美国采取更加合作的方式可以带来更好的结果。相反，如果不这样做，就会错失良机。考虑到德国和法国分别将在2021年和2022年迎来选举季，美国也将在2022年举行中期选举，在关键领导人变得全神贯注、更加专注于内部事务之前，启动欧盟与美国的关系需要从现在就开始。

尽管欧盟必须紧急考虑它能为拜登——几十年来最跨大西洋的美国总统——提供什么，并摒弃在与俄罗斯和中国进行战略竞争的时代，对冲他们的赌注是一种谨慎的战略的观念，但华盛顿也必须采取行动。这要求拜登政府不要让人员配备不足或相互竞争的优先事项，妨碍对欧盟去年12月提出的深化跨大西洋合作的建议清单做出雄心勃勃的回应。尤其是，华盛顿应该考虑四个直接领域，在6月的峰会上推动与欧盟的关系从言辞走向实际进展。

首先，拜登必须寻求解决关键的双边贸易刺激因素。尽管这是一项繁重的工作，但这里最重要的项目是为空客-波音的争端找到一个永久性的解决办法，而不仅仅是通过另一次临时延期来解决问题。此外，美国贸易代表应毫不迟延地就一劳永逸地取消对欧盟征收的第232节钢铁和铝关税做出承诺，因为这些关税象征性地被征收，防止在中国等其他问题上出现结盟，并加强欧洲对美国保护主义的担忧。最后，拜登应该澄清，他的国内“购买美国货”计划并不意味着对在美国经营的欧洲公司关闭大门。

其次，美国政府应处理欧洲对美国疫苗民族主义的合法投诉，并寻求立即向欧洲市场提供美国生产的COVID-19疫苗，以便欧洲疫苗接种加快速度，防止欧洲经济进一步落后。同时，在帮助印度等受病毒重创的国家接种疫苗和其他关键医疗设备方面，美国和欧盟都应加倍努力，提供全球领导。

****第三，美国必须迅速找出如何最好地参与和回应欧盟关于人工智能立法、控制在线内容和监管大型科技公司的最新提议。****要在数据传输等紧迫的数字问题上取得进展，拜登政府应该接受欧盟提出的建立跨大西洋贸易和技术理事会的提议，并提出一些想法，以确定其职权范围和议程，以便有一个有效的结构来解决争端，并围绕高度优先的技术问题制定共同战略。这样一个机构的首要任务应该是调整欧盟和美国关于人工智能的立法。

第四，拜登应该在11月COP26峰会之前与欧盟就气候联合倡议展开合作，首先参与欧盟的碳边境税计划。****如果跨大西洋伙伴能够达成一致，他们将有能力促使其他国家制定新的贸易规则，促进低碳经济。此外，拜登应该澄清他的国内重建计划是如何向欧洲公司开放的，双方应该讨论与欧盟自己的绿色协议可能重叠的问题。最后，拜登政府应与欧盟密切合作，在COP26召开之前，采取联合方式与中国就气候问题进行接触。这样做也有助于让欧洲人放心，美国政府更广泛的中国战略不仅仅是寻求与北京对抗。

除了这些短期措施外，拜登政府还必须与欧盟接触，勾勒出未来三年半更雄心勃勃的跨大西洋议程的参数，该议程将在欧盟-美国峰会上推出。

没有时间可以浪费。仅仅是重新和睦相处本身并不能成为最终目标。

（本文由走出去智库编译，仅供参考，内容以原文为准。）