存废之争：仅3万人的“袖珍”小县出路在哪_风闻

8第一财经

　　2018和2019年，佛坪地方财政收入与财政支出反差巨大。汉中市“十四五”规划对佛坪县的发展定位是，以生态旅游和绿色产业为主的精美、宜居、和谐的山水家园。

　　5分钟、10分钟、15分钟……在整整等待了30分钟之后，杨皓（化名）终于确信，在佛坪县高铁站，他确实无法通过网约车到达酒店了。

　　数小时前，他乘坐高铁从西安出发，穿过层层叠叠的秦岭隧道，才到达这座位于秦岭深处的“大熊猫之乡”。

　　最终，他乘坐上了一辆出租车。说起自己的遭遇，这名出租车司机一脸轻蔑，“网约车？佛坪就没有什么网约车，连出租车，也才一共9辆。”

　　这是杨皓第一次到达佛坪，来之前，网上铺天盖地的议论让他充满好奇：一个没有网约车，也没有麦当劳、肯德基的县城，一个全县人口只有3.26万人的“袖珍”小县——这个数字，甚至不及北京、上海一所普通高等院校的在校生人数。

　　而在佛坪县城，当地人议论更多的，却是今年两会期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉的一份名为《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》的提案（下称“提案”）。她在提案中称，中国2800多个县级行政区中，人口规模在10万人以下的有200多个，其中5万人以下的100多个，主要分布在西部。

　　李冬玉在该提案中提及的优化县级行政区划、推进小县合并试点的建议，直接触及这座人口小县最敏感的神经之一。

　　当地200余名退休老干部甚至还为此专门向汉中市有关领导联名写了一份《不赞成政协委员李冬玉同志“关于10万人以下的县合并的建议”的建议》（下称“不赞成建议”）。

　　何以成县

　　佛坪何以成县？小县合并，何以在佛坪引起如此大的争议？带着这些疑问，第一财经记者赶赴佛坪。

　　清澈的河水从石缝间穿流，高耸的山峰包裹着县城，是佛坪这座县城留给记者的第一印象。

　　佛坪所在的秦岭，是中国南、北方地区的地理分界线，《三国演义》中魏延向诸葛亮建议的“子午谷”，便是佛坪境内的一条古老栈道。

　　佛坪县城，则位于秦岭南麓的一处狭长山地上，南北长约两三公里，东西宽则仅有数百米，全县3.26万人中，县城8000余人居住在椒溪河两岸。

　　数百年来，椒溪河水顺流而下，汇入汉江，最终，又汇入长江。而全县90%以上的森林覆盖率、大大小小240多条山河溪流，又让佛坪成为长江中上游国家“南水北调”工程的水源涵养地和陕西“引汉济渭”工程的重要调水点之一。

　　与佛坪县地理、人口类似的，还有同居秦岭深处的留坝县，这座被称为“秦汉咽喉”之地的县城，全县人口4.34万人，仅比佛坪县多了1万余人。

　　也因此，当“小县合并”风声传出时，当佛坪因为人口少成为全国的议论焦点时，留坝便成为佛坪人最愿意向外界介绍的邻县之一。

　　佛坪何时成县？一本由佛坪县委宣传部提供的《佛坪厅志》，记载了200多年前佛坪首次成“厅”的详细过程。

　　“东、西、南三面山境千余里，皆层峦叠嶂，鸟道羊肠，皆为深山老林，居民日渐开辟，人口滋繁，而僻在深山，距县城二三四五百里不等……属于秦岭要地，五方杂处，良莠不齐。县官远在数百里之外，虽极精明能干，依恐难于周密，藏奸匿匪，深为可虞。遇有命盗案件，知县勘验办案，实有鞭长莫及之势，而民间运输粮食、案件诉讼，往返七百余里，溪流山间阻隔，官民皆甚形苦累。”道光四年（1824年），时任陕西巡抚卢坤在上呈给道光帝的一份名为《会议添设佛坪厅治疏》的奏折中称，佛坪地处秦岭偏远山地，容易引发动乱，而地方官府的管理，却又鞭长莫及，最终，道光帝于1825年设立佛坪厅，管理范围横跨秦岭南、北麓，治所位于现在的周至县境内、秦岭北麓的“佛爷坪”。

　　1922至1926年间，位于秦岭深山的佛坪县，成为土匪滋生、藏匿之地，先后多任县知事被生擒、杀害，1926年9月，时任县知事为躲避土匪，将治所由佛爷坪迁至袁家庄，即如今的佛坪县城所在地。

　　在当地人眼中，发生于佛坪县的这段往事，最终成为后来上映的电影《让子弹飞》的编辑素材来源，不过，第一财经记者经多方查找，未能从公开资料中印证此事。

　　地处深山、加之交通不便，造成佛坪县的人口长期徘徊于三四万之间，新中国成立后的1958年时，佛坪县因人口稀少等多种因素，被撤销县制，境内辖地中，秦岭以南之地，被分别划入洋县和石泉县，岭北之地，则划归周至县。

　　但令人意想不到的是，佛坪刚被撤县不久，当地便因位居深山、交通闭塞再次成为土匪啸聚之地。一份由佛坪县地方志编纂委员会编写的《佛坪县志》，记载了当时的过程：一伙由三百多人组成、从甘肃串至当地瓦寨子村的犯罪分子，阴谋以秦岭的崇山峻岭为掩护，在当地发动暴乱。

　　最终，该事件虽被平息，却也让当地意识到，虽然佛坪人少，但地理位置确实殊为重要，1961年9月，佛坪县被再次恢复，并一直延续至今。

　　人少尴尬

　　但佛坪人少的事实，却一直未因建制的恢复而有大的改观，全县人口还呈现出逐年下降的趋势：1990年，佛坪全县人口为35710人；2010年，变成32999人；2019年，全县常住人口为30181人，30年间，佛坪县的总人口不仅未增加，反而减少了5529人。

　　人口在减少，在校的学生人数也在减少。佛坪县共有一所初中、一所高中，以及几所乡镇小学。数据显示，2012年时，佛坪县尚有在校生3435人，到2017年，全县的在校学生人数已经下降到2914名。

　　不过，地处秦岭南麓、森林覆盖率90%以上的独特环境，也让佛坪成为“大熊猫之乡”和“中国山茱萸之乡”，借助这种优美的生态优势，佛坪一边发展中药材、蘑菇种植等涉农产业；一边围绕大熊猫发展全域旅游，伴随着高铁的开通，旅游旺季来临时，县城也人来人往，旺季一过县城又回归沉静和孤寂。

　　4月28日晚上，第一财经记者漫步佛坪县城时发现，才过晚上7点钟，街头一些店铺的大门，就已经上锁了，大街上，一些行人迎着路灯，沿着县城的主干道悠闲地聊天、散步。整个县城最繁华的地段，便是位于县城中心地段、一座连接椒溪河两岸的大桥桥头，桥头的东岸，是一个数百平方米的广场，广场上，不少中年妇女正踩着节拍，整齐地跟着节奏，享受着属于她们的“广场舞时间”。

　　即便是县城最繁华的路段，第一财经记者也未能看到红绿灯的出现，实际上，在整个县城前后跑了两圈，记者也没有看到红绿灯——即便是只有两个车道的主干道上，也并没有太多车辆，不过，为了避免事故，当地还是在桥头这个最繁华的路口，设置了几个摄像头。

　　一位在桥头等客的出租车司机说，他在县城跑了20多年出租，最初，全县只有3辆出租车；后来，随着高铁佛坪站的开通，才又增加了3辆；再后，随着外地游客增多，当地又增加了3辆。

　　在当地，最热门的职业，是考公务员，再次之，是到事业单位、国有企业去上班，也因此，虽然整个县城的常住人口只有8000多人，但在政府、事业单位上班的，仅公开的数据就有2000多人。

　　佛坪县委机构编制委员会办公室的一份资料显示，截至2020年底，全县有各类编制2194名，其中行政编制640名，事业编制1554名。而《佛坪县2019年国民经济和社会发展统计公报》则显示，全县机关事业单位养老保险人数2991人。

　　人少，赚钱的机会就少。一位在县城开了20多年摩托车专卖店的店主说，他从年轻时，就开始在县城开店，因为山路多，佛坪的摩托车销量一直都比较稳定，但即便如此，由于人口基数不高，他每月能卖出的摩托车数量，也不过10多辆。

　　生意难做，遍布大街小巷的一些饭馆里，顾客往往寥寥。第一财经记者先后在当天傍晚时分，走进10多家饭馆，但大多时候看到的都是百无聊赖坐在大堂里等待食客的店主。

　　佛坪县2018年、2019年国民经济和社会发展统计公报显示，2018年时，全县财政总收入为7179.8万元，而2019年，这一数字则为6262.2万元，同比下降12.8%；2018年时，全县的地方财政为3943万元，而到了2019年，这一数字则为3660万元，同比下降7.2%。

　　上述公报同时显示，佛坪县这两年的财政支出分别为8亿元、7.97亿元。

　　地方财政收入与财政支出的巨大反差，最终成为李冬玉在今年两会上提出“优化县级行政区划、推进小县合并试点”的理由之一。

　　李冬玉在提案中称，县级政区是国家治理体系的根基，通过区域经济一体化发展优化县级行政区划，合并小县以扩大县域经济规模，能够起到节约行政成本，提高行政效率，助力建设现代化都市圈的作用。

　　“优化县级行政区划，有两方面的现实需要。”李冬玉称，其一是，人口数量一旦不足，就可能制约经济发展，这在一些人口小县的表现中尤为突出，越是人口规模小、经济欠发达的县，人口流失越严重；其二是，在县级行政区划中，大都需要同时设置党委、人大、政府、政协、纪检、公检法司等行政事业和社会组织，并配套建设办公场所和科教体文卫等基础设施，财政供养人员和基础设施建设每年都需大量的财政支出，最终造成行政成本高、公共基础设施浪费大。

　　“近年来，随着乡镇和行政村的撤并，镇村数量的减少以及乡镇村交通、通信条件的改善，撤并小县条件已经成熟。”李冬玉因此建议，可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点（可整县合并，也可保留乡镇级管理稳定拆分小县），提案中提及的“2019年常住人口3.02万人的西部某县”，更被一些佛坪人认为，是在暗指佛坪。

　　财政缺口

　　很快，不少佛坪人都知道了李冬玉的上述提案内容，包括一些在佛坪工作、生活了几十年的佛坪县退休老干部。

　　“（提案）这个消息传出以后，佛坪人民反响比较大，对佛坪经济的发展影响也很大。”曾任佛坪县委副书记、佛坪县人大常委会主任的苏明锡在接受第一财经采访时说，佛坪县虽小，但它同时承载着自然资源、野生动物的保护等职责，又处在秦岭深山之中，很有必要设立一个县级政权来加强管理，但伴随着舆论的发酵，一些本打算在佛坪投资的招商引资项目，看到佛坪很可能撤县，也开始犹豫起来，甚至干脆撤资了。

　　而田文学、翟怀民等在内的当地200余名退休老干部，甚至还在得知上述提案内容后的3月18日，专门给陕西省有关领导联名写了一份不赞成建议。

　　“小县，有小县的价值。佛坪也不是一开始财政收入就下降到3000多万的。”佛坪县一位退休老干部对第一财经表示，由于地处秦岭深处，佛坪虽人口不多，但矿产资源却十分丰富，仅已探明的，就有黄金、大理石、石英石、云母、水晶、石墨、刚玉、花岗岩等20多个品种。30多年以前，佛坪县的财政收入在最高峰时也有七八千万元，那时，佛坪县既有以砍伐森林、大树为主业的木材加工厂、木地板厂，也有以秦岭矿产开发、冶炼为主业的石英厂、硅碳棒厂、大理石矿厂以及其他矿业公司，其中，一家国有伐木场的职工达到1100多人，每年仅这家伐木场就要采伐两三万立方米的树木。

　　结果，虽然佛坪的财政、税收上去了，但由此导致的结果也是严重的。此后的2002年、2007年，由于秦岭树木被大肆砍伐，佛坪县先后两次遭遇洪灾。

　　其中，仅2002年6月的一场洪灾，就造成了全县3.5万人受灾，导致237人死亡、失踪，10564间房屋倒塌，3250人无家可归。

　　“如果说要撤县、并县，那时就是最好的机会。”回忆当年，翟怀民说，当时看着满目疮痍的家园，他的心里充满了绝望。那年，时任国务院副总理温家宝亲自赶往佛坪救灾时，大部分人都已经一无所有，但即便如此，国家也并没有放弃他们，或者干脆撤县、并县、搬迁家园，反而投入大量人力、财力，重建了佛坪县城。

　　“这说明，国家对佛坪的定位是清楚的，在佛坪设县，也是有渊源、有价值的。”曾任职佛坪县委党校校长的田文学也说。

　　作为国宝之一，大熊猫的主要栖息地，就是四川、秦岭一带，而生活在佛坪一带的大熊猫，无论是种群数量，还是分布密度，都是全国之最，其他诸如朱鹮、金丝猴、羚羊，也都以佛坪为主要栖息地，为此，联合国教科文组织还将佛坪的动植物资源列为重点基因库。

　　当年，也正是为了还给大熊猫、朱鹮等珍稀动物一个更健康、更绿色的栖息地，同时，也是为了保障北京、西安等地的用水安全，佛坪先后关停了石英厂、硅碳棒厂，还有大量的伐木厂，佛坪县财政收入因此出现下滑，“佛坪这么做，当然是为国家做贡献，但自身其实也是做出了很大牺牲的”。田文学说，现在，整个秦岭地区，共生活着300多只大熊猫，其中，佛坪地区就有一两百只，老的、小的、公的、母的都有，在全球已经发现并拍摄到的8只棕色大熊猫中，有6只都是在佛坪县境内发现的。

　　如今，总面积1279平方公里的佛坪，已经被全境列入限制开发区域，其中佛坪国家级自然保护区和观音山省级自然保护区427.74平方公里则属于禁止开发区域。

　　伴随着工业项目的关停，佛坪财政收入也开始出现下滑，甚至出现了财政支出缺口。佛坪县在一份呈送给陕西省有关部门的《关于建立省级生态环境补偿机制的建议》中称，佛坪县在关停了矿产资源开发等一批污染环境的企业后，由于缺少工矿业及重大项目支撑，全县财政收入基础不稳、增收十分困难，再加上每年生态保护、植被恢复、水土综合治理等各类支出也在不断增加，当地已形成新的财政缺口。

　　未来何在

　　“佛坪是南水北调的重要水源地，也是引汉济渭的重要供水点。”田文学认为，佛坪这样的小县城，兼具大城市水源地与珍稀动物保护的双重价值，是无法直接用金钱计算与衡量的。虽然这几年国家对佛坪的财政投入确实在加大，但应该看到的是，这些投入大部分用于建设秦岭的秀丽山水，真正用于人员开支的仅是一小部分，不能因为佛坪财政收入少就裁并一个县级政府，相反，应将佛坪的地位提升到整个秦岭的生态保护与水源地保护层面，给予佛坪更恰当的定位。

　　“如果确实是因为佛坪一些行政部门设置问题，可以考虑将佛坪定位于秦岭特区。”田文学建议，秦岭作为中国重要的绿水青山承载地，既需要人类的适当活动，又不应因过度活动，最终破坏秦岭生态，因此在该地区一些行政单位的定位上，既要考虑到秦岭生态的保护，又不该因行政区域设置造成冗员泛滥，最终既给国家财政造成负担，又给秦岭生态埋下隐患。

　　第一财经记者采访发现，田文学的这种建议，其实已经在近期出台的汉中市“十四五”规划中得到体现。根据该规划，包括佛坪县、宁强县、镇巴县以及略阳县、留坝县等在内的秦岭、大巴山脉沿线区域，均被汉中市分别列入了控制规模型、疏解限制型县市。其中，对佛坪县的发展定位是，以生态旅游和绿色产业为主的精美、宜居、和谐的山水家园。

　　对于佛坪的未来，苏明锡则提出了两种建议：一种是，作为一个以自然资源、动植物资源保护为定位的县域，可将佛坪设为自然保护特区；另一种是，将佛坪定义为“西安的后花园”，服务于西安这个国家级大都市的休闲旅游需求。

　　“佛坪的未来，还是要靠旅游，这是最终的出路。”苏明锡说，伴随着国家对秦岭的保护，佛坪基本失去了工业开发的可能性，下一步，佛坪还是应该重点把旅游做好，围绕全县的自然特色，发展全域旅游，相当于把全县打造成为一个大的旅游景点。

　　意识到自身独特环境、区位优势的佛坪县，也开始围绕“古道明珠、静美佛坪”这个新定位，在全县发力推动全域旅游、开展山茱萸等中药种植，加快向省级休闲农业与乡村旅游示范县转型。

　　不过，远水毕竟难解近渴，面对不断加大的财政缺口，佛坪县也在不断向上级呼吁，希望陕西省尽快建立省级生态环境补偿机制，综合考虑佛坪的生态功能区面积以及生态投入、生态移民、群众生态补助等因素，加大对佛坪的支持力度，使佛坪能逐步实现基本公共服务均等化。