帝国衰落的历史重演？外交杂志：美国文官对军队控制力正在减弱_风闻

Risa Brooks, Jim Golby, 和 Heidi Urben在外交杂志上发表文章，称文职官员正在逐渐失去对美国军队的控制，作者分析了这种现象的成因以及造成的严重后果，并提出了扭转这种局势需采取的必要措施。整篇文章不由得让人想起了世界历史上各大帝国的衰落，几乎都经历了一个文官无法控制军队的过程。

特朗普下台，军民关系也未必就能恢复健康

1月20日，特朗普总统卸任，许多担忧美国军民关系状况的人终于松了一口气，他们的放心为时过早。

是的，特朗普利用军队作为政治道具，把军队的一些领导人称为 “我的将军”，还遭遇了五角大楼拖延了他从世界各地的战场撤军的尝试，但军官和文职官员之间的关系问题并不是从特朗普开始的，也不会在拜登上任后结束。

文职人员对军队的控制深深植根于美国宪法之中，武装部队应对总统和立法机构负责。从1947年开始，国会建立了强大的机构，旨在维持这种关系。但在过去的三十年里，文职控制机制已经悄然但稳步地退化了。

高级军官可能仍然服从命令，没有公然抗命，但他们的影响力却在提升，而监督和问责机制却在动摇。今天，总统们担心军方会反对他们的政策，他们不得不与一个选择性执行行政命令的机构周旋。未经选举产生的军事领导人常常限制或设计公众的选择，以便将军们能够按照他们认可的方式进行战争。

因此，文职官员的控制，不仅仅是关系到军事领导人是否公开违抗命令或想要推翻政府，它关系到政治领导人能在多大程度上实现美国人民选举他们来完成的目标。在这里，文职官员的控制并非完全消失，只是在控制程度上越来越不弱。

军方虽然执行文职官员下达的命令，但是由于军方过滤文职官员获得的信息，通过这个方法它可以对官员的决策产生巨大影响。即使文职官员仍有最终决定权，但如果将军们决定了方案或故意放慢方案的执行（他们现在经常这样做），文职官员也没有什么更好的办法。

重新修复这种破碎的关系是一项艰巨的任务。它要求国会坚持不懈地发挥其监督作用，无论谁占据白宫，军队都必须服从。它要求国防部长们雇用由政治任命人员和公务员组成的熟练文职工作人员。但最重要的是，它需要公众高度关注，愿意监督文职领导人和军方的责任。

从历史来看，文职领导人对军队的控制逐渐减弱文职领导人对军队控制力下降的证据并不难找。在过去的几十年里，高级军事领导人经常阻挠或拖延总统关于军事政策的决定。

1993年，参谋长联席会议主席鲍威尔，帮助阻止克林顿总统结束同性恋者参军禁令，导致了现在已经不复存在的 “不问不说 ”原则。

奥巴马和特朗普都抱怨说，军官们把他们框住了，限制了军事选择并泄露了信息，迫使他们勉强接受他们并不支持的军事行动。奥巴马的将军们表示，尽管白宫反对，但他们仍将在阿富汗进行积极的镇压。奥巴马后来解雇了当时的驻阿富汗美军司令麦克里斯特尔，因为这位将军的幕僚在对记者的讲话中贬低了白宫官员。

特朗普则遭遇了高级军事领导人对他从阿富汗和叙利亚撤军的命令进行的反击。尽管这些行动是标志性的竞选承诺，但当军方领导人告诉他不能这么做，而且这些政策会损害国家安全时，特朗普最终还是妥协了。

当然，高级军事领导人并不总是能得到他们想要的一切，但他们得到的往往比他们应得的多。他们的权力也超出了海外部署或部队削减等新闻热点的决定。军方的影响力每天都会通过五角大楼内的官僚演习、白宫的政策讨论以及在国会山的证词中体现出来，次数多达数百次。

这些看似平凡的互动，却将决策权从国防部长办公室的文职人员那里，引向了军事领导人。例如，在五角大楼内，军方领导人经常抢先听取文职人员的建议和分析，将他们的建议直接发送给国防部长，绕过了文职官员必须经历的繁琐的审批程序。

在五角大楼之外，也有文职官员控制权被削弱的迹象。国会很少要求军方服从文职权力，而是有选择地出于党派原因进行干预。

例如，在奥巴马政府期间，一些评论员和至少一名国会议员建议参谋长联席会议主席马丁·邓普西辞职，以抗议总统对击败伊斯兰国（ISIS）行动的控制。其目的是利用邓普西作为总统首席军事顾问的角色，作为奥巴马外交政策的党派斗争的筹码。

在特朗普执政期间，许多民主党人对那些反击总统决定的退役和现役将军表示肯定。这些 “当家人”包括詹姆斯·马蒂斯（国防部长）、约翰·凯利（国土安全部部长和当时的白宫幕僚长）和麦克马斯特（特朗普的国家安全顾问）。

在极端情况下，特朗普的一些反对者，甚至敦促高级军事领导人考虑将特朗普赶下台。2020年8月，两位知名的退役军官约翰·纳格尔和保罗·英灵，给参谋长联席会议主席马克·米利写了一封公开信，告诉他如果总统在输掉2020年大选后拒绝离职，就把他赶下台。

尽管这些努力可能安慰了那些对特朗普反复无常的政策感到担忧的人，但他们的行为暗示了军队的工作是控制行政部门，甚至破坏文职控制。当政客们赞同为他们的利益服务的军事不服从行为时，他们对文官优先的原则造成了长期的损害。

监督本身也变得政治化了。政治家们越来越多地求助于那些有军事经验的人管理五角大楼。特朗普决定任命一位前将军马蒂斯为国防部长，拜登也是如此，让劳埃德·奥斯汀担任这一职务。

在这种情况下，国会不得不放弃一个原则，即军官在担任该部门的最高职务之前至少要退役七年。这条规则旨在优先考虑那些与军事思维方式和军事网络有距离的领导人，以前这个原则只被打破过一次。

理想情况下，国防部长们应该能够自如地以文职身份工作，而不是以军人的身份。1947年的改革，规定国防部长不能是最近退役的将军，因此，马蒂斯和奥斯汀的提名，以及随后的确认，代表了七十多年来法律和传统被打破了。

没有证据显示有军事经验的人，更适合代表国会或总统控制军队，反倒是有很多相反的理由。

在军队中，军人们被教导要服从命令，而不是像内阁官员那样审视命令。此外，军事人员被教导最好不要参与党派辩论，而部长的工作则要求有成熟的政治技巧和经验。然而，正如马蒂斯和奥斯汀的任命所显示的那样，对于传统文职人员担任的五角大楼政策工作，服役正在成为一种试金石，甚至在较低级别的职位中也是如此。

与此同时，公众未能坚持要求当选领导人对军队负责。许多美国人宁愿把部队放在神坛上，站在远处赞美他们，“支持我们的部队”的口号，已经取代了质疑这些军队所服务的机构的爱国职责。

大量公民现在甚至不愿意在有关军队的调查问卷中发表自己的意见，更不要说批评军队领导人了。例如，在2013年的YouGov调查中，25%至30%的非退伍军人，在回答关于军队的问题时一律选择“我不知道”或“没有意见”。

好一点的结果是，这些趋势使军队免于受到审查；最坏的结果是，它们给军队提供了一个行为不受惩罚的许可。

2017年10月的一次白宫新闻发布会体现了这种结果：在涉及特朗普给一名被杀士兵的遗孀打慰问电话时，在场的记者中有一些人周围并没有家庭成员在战斗中丧生，曾在军队服役40多年、自己的儿子也在阿富汗战斗中丧生的凯利（国土安全部部长和当时的白宫幕僚长），拒绝接受这些记者采访。白宫新闻秘书萨拉·赫卡比·桑德斯后来告诫记者们不该质疑凯利。她说，与“一位四星海军陆战队将军”辩论是“非常不合适的”。

资金缺乏、培训不足是文职官员在军队没落的主要原因

军民关系的衰落，部分原因可归咎于制度的变化。随着美国成为一个全球大国，当选领导人发展了一个官僚结构来管理军队的日常事务。当冷战开始时，人们发现美国的国防机构已经变得过于庞大，总统和立法机构无法独自控制，于是，国会通过了1947年的《国家安全法》。

该法最终建立了国防部，并任命了一位文职国防部长，他将带来管理官僚和国内政治的经验。这一职位的专门工作，是确保军队的活动与国家选举产生的政治领导人所确定的国家目标相一致。国会还授予部长一个文职团队，由在政府、企业和学术界有丰富经验的个人担任。

但在1986年，国会取消了这项工作的大部分。同年，它通过了《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act)，对1947年的法律进行了全面改革，将权力和资源从文职领导人手中转移到了军方领导人手中。

自从该法案通过以来，庞大的、资源充足的军事人员，已经使五角大楼和政府其他部门取代了文职人员。例如，今天，大使和其他文职官员经常要依赖军队的地区作战司令部，从军队获取资源，包括飞机和后勤支持，以便完成他们的工作，。

地区战斗指挥官也有跨越国界的职责，他们不仅与海外的军事同行、而且与外国政府领导人也经常接触，这使他们拥有事实上的外交权力。负责安全援助与合作项目的军事官员的数量和影响力也有所增加，这使得文职官员在国务院进一步边缘化。

在国家安全讨论中，外交官跟军队相比资金不足，这是一个不争的事实。包括马蒂斯和罗伯特·盖茨在内的前国防部长，都警告过国会国务院资金不足的风险。但没人对此做过什么。

如果不进行认真的再平衡，军队的人员和资源优势只会进一步削弱文官的控制，使军队在官僚斗争中能够利用额外的速度和能力来制定和执行政策。

与此同时，国防部内部的文官控制也出现了空心化。近年来，五角大楼在招募、保留以和管理负责监督军队的文职专业人员方面遇到了巨大的困难。这些挑战是文职工作场所投资不足的结果。

几乎没有系统的培训让文职官员做好履行职责的准备，他们常常被扔进五角大楼的深处，任其自生自灭。相比之下，服役人员在其职业生涯中受益于全面的专业军事教育项目和其他发展机会。

到2018年，这种情况已经恶化到一定程度，国会任命的两党国防战略委员会指出，在国家安全决策中缺乏文职人员的声音，这种现象已经削弱了“文职官员控制军队的理念”。

可以肯定的是，这些问题在特朗普政府期间变得更加严重，当时五角大楼到处都是空缺职位和代理官员。但早在特朗普上任之前，文职人员的影响力就已经很浅了。

军人们忘记了他们不该有政治立场，在竞选中纷纷公开站队党派分化也破坏了文职控制。911事件后，公众对军队的尊重大大提高，政客们也注意到了，于是，为了避免严肃的监督和问责，当选的领导人越来越愿意无视军民规范，并鼓励军队不服从命令，以便在与政治对手的竞争中赢得政治加分。

今天，两派的政治家都利用军队的威望来保护自己不受批评，并攻击他们的对手，鉴于军队的受欢迎程度，这往往是一种无成本的策略。

在竞选期间，候选人经常声称军队喜欢他们而不是他们的对手，在2020年，特朗普的广告以“支持我们的军队”为标语，拜登引用了《军事时报》的民意调查，表明是他得到了军队的支持。

候选人经常寻求退役将军的支持，甚至把他们作为党派的攻击工具。在2016年的共和党全国代表大会上，当时刚退役两年的特朗普顾问迈克尔·弗林批评了特朗普的对手希拉里·克林顿，并鼓励人群高呼：“把她关起来！” 

作为总统，特朗普多次在军警听众面前发表党派演讲，他曾对麦克迪尔空军基地的军官说：“我们的选举很精彩，不是吗？我看到了那些数字，你们喜欢我，我也喜欢你们。” 

在夸张的竞选视频中，一些911事件后的退伍军人在竞选时，将他们的经历作为区分服役者和非服役者的一种手段。

2020年，共和党德克萨斯州议员、前海豹突击队队员丹·克伦肖发布了一个以复仇者联盟为主题的广告，题为 “德克萨斯重装上阵”，其中有攻击直升机、战斗机，以及克伦肖本人从飞机上跳伞的镜头。

还有那些经常被忽视的看似平常的政治化时刻，如总统在对军事听众的公开演讲中穿上轰炸机夹克和飞行服，或去西点军校而不是普通大学发表重大外交政策讲话。所有这些行为都强化了一种信念——军队服务优于其他类型的公共服务。

尽管政治家试图通过这种行为获得选举优势，但他们最终会损害自己的权威。通过对军队的崇拜，政治家们教导公众期望当选官员对军事领导人做出让步，或在重要决策上听从他们的意见。

这种动力也促使文职领导人鼓励军官充当 “当家人”，抵制或反对其党派对手的政策，或用辞职来抗议当选总统的合法命令。虽然这种行为可能有短期的好处（当然，这得是在假设军事领导人是正确的前提下），但它颠覆了更广泛的原则，即文职官员应执行他们当选后的政策。

军队在文职控制权方面的退化也发挥了作用。首先，它的无党派原则正在衰弱。根据2017年至2020年对参加各种战争学院的高级军官进行的调查，1976年时，大多数高级军官没有党派观点，而今天，有近四分之三的军官有政治倾向。

许多服役人员在社交媒体上向受众展示他们的党派政治评论，这种直言不讳的态度让过去几代的士兵感到羞愧。参与政治的退役将军，特别是通过竞选背书，向那些现役军人强调，军队正在被党派分歧搞得四分五裂。

高级军事领导人在很大程度上未能阻止这种行为，要么视而不见，要么将其归咎于一些害群之马。然而，他们的沉默使军队中的党派之争变得更加正常，现役军人得出结论，公开选择政治立场是可以接受的。最近对现役高级军官的调查发现，大约三分之一的人看到他们的同事在社交媒体上发表或分享对民选官员的轻蔑言论。

当现役军人表现得好像他们比文职官员更优越时，他们也使文职控制变得更加困难。研究一致表明，许多军人认为，他们决定穿上制服后，在道德上比那些没有穿过军装的美国人更优越。

根据研究机构NORC在2020年的一项调查，这种优越感甚至延伸到他们对那些工作也有重大风险的美国人的看法，包括抗击疫情的医生和在战区或艰苦环境下工作的外交官。在极端情况下，军事人员质疑监督他们的文职人员的合法性，特别是当这些领导人不同意他们的党派观点时。

另一个破坏文职权力的因素是军方执着于这样一种观念，即军方应该对其认为是自己的事务拥有独家控制权。这一概念得到了政治学家塞缪尔·亨廷顿的认可，他认为，当文职官员试图干涉军事事务时，军队有权进行反击。

根据这一观点，自主权是一种权利，而不是一种特权。但是，军事和政治事务并不像许多军官所认为的那样泾渭分明，其他国家的经验表明，其他模式也同样合理，例如，在整个欧洲，军事领导人习惯接受更多的干涉性监督。

好莱坞再次拔高军人形象

美国文化的趋势是许多问题的基础。美国人越来越迷信武装部队，认为只有穿制服的人才是真正的爱国者。根据盖洛普民意调查，公众对军队的信心始终高于任何其他国家机构。

这种崇拜，再加上对文职部门信任和信心的下降，意味着大部分人认为穿制服的人应该管理军队，甚至国家本身。

这种崇拜的部分原因是为了带领军队走出越战后的萎靡状态。1980年，陆军参谋长爱德华·梅耶称他的部队是一支“空洞的军队”，同年，一次营救在伊朗的美国人质的行动以灾难性的失败告终，向公众展示了其武装部队已变得多么疲惫不堪。当国会试图通过增加军费开支来纠正这种情况时，军方则巧妙地通过大众文化来恢复其形象。

20世纪80年代，五角大楼与《绝命毒师》等大预算电影合作，这种做法一直延续到现在，比如与《惊奇队长》等超级英雄电影合作。以批准剧本和提供设备为条件进行合作，军方可以影响故事情节并提高其口碑。

另一个问题是军队倾向于从美国社会的特定群体中大量征兵。在阿富汗和伊拉克战争期间，很少有人呼吁共同牺牲或全国动员，大多数公众除了感谢军队的服务外，几乎没做什么。

与此同时，军方则不遗余力地以爱国主义表演的形式来表彰军人，特别是在大学和职业体育赛事期间。这些趋势都强化了这样一种观念，即军人是真正出类拔萃的，比那些为他们欢呼的文职官员更好，更与众不同，更无私。

改革迫在眉睫这些压力加在一起，削弱了机构程序、无党派价值观和社会价值观，而这些因素在历史上一直是帮助文职官员控制军队日常事务的基础。

但损害是可以修复的，通过体制改革的成功机会最大，两党政客都将受益于更好的文职监督。

国会可以从重新平衡国防部的权力开始，从联合参谋部和作战司令部（具有特定地域或职能职责的11个军事司令部）转向国防部长办公室的文职人员。

立法者可以抵制进一步削减五角大楼文职人员队伍的呼声，以及削减参谋部和作战司令部之间的重复职位，这些职位估计共占4万个。同时，一个培训、再培训和装备文职人员队伍的计划将有助于深化五角大楼的文职人员队伍。

国会还应该重新考虑让参谋长联席会议主席承担美国军事能力 “全球一体化 ”任务的努力，这一举措在约瑟夫·邓福德担任该职务（从2015年到2019年）时扎下了根。当时的想法是，参谋长联席会议可以裁定军队相互竞争的地理要求，遏制作战司令部的权力，并确定资源的优先次序。但这个角色最好由国防部长办公室的文职人员来扮演，而不是由一个庞大的军事人员来扮演。

军人还必须减少对文官控制方面的破坏。虽然军队有时难以确保其成员不参与党派活动，但是，任何职业的标准都是其执行力，为了解决这个问题，现役军官应该公开反对那些通过支持竞选和其他政治声明损害军队无党派原则的退休高级军官。

退休官员也应该限制其同僚对党派竞选的支持。如果这个方法不奏效，国会应该考虑设立一个四年的冷静期，禁止将军们在退休后立即为党派背书——类似于国会在游说时所做的那样。

最后，军队领导人必须更好地教育军人，让他们了解无党派原则的重要性，包括在社交媒体上。

重建文职官员在军队中的领导力，需要明确的规定和一致的执行。军事领导人也应该重新思考他们对军事专业性的看法，放弃他们拥有专属领域的想法，理解接受文职监督的必要性。

其他需要改革的领域，还包括民选领导人，这改变的难度很大。今天，政治家们将军队政治化几乎不会受到什么影响，而且他们有相当大的动机继续这样做。尽管如此，当选的领导人可以通过不再寻求退休将军的支持来解决这个问题。

他们可以停止使用现役军人作为党派政治演讲的背景，停止在竞选广告中暗指他们比对手获得更多的军事支持。退伍军人、现役预备役军人或国民警卫队成员也应停止为了选举利益而将自己的服务武装化。这将意味着不再利用公众对军队的支持来赚钱，不再通过竞选广告表明军队的服役使他们成为优秀公民。

在军队服役是监督军队的先决条件的神话，政客们也应该停止宣传了。这种信念不仅削弱了文职人员扮演的重要角色，而且潜移默化地在军人和公众心目中形成了军队高于文职官员的观念。

可以制定规则，10年，或者至少按照现有的7年的要求，退休军官才能担任国防部长。同时，重视并投资于五角大楼各个梯队的文职专业技术。

最后，那些在流行文化中继续将军事神化的人应该重新调整他们的形象。多一点《陆军野战医院》这样的电视剧（这部20世纪70年代的黑色喜剧电视连续剧讲述了朝鲜战争期间美国陆军医疗部队的故事），多一点不那么正直的士兵，也许会使军人变得人性化，并消除公众对军队的扭曲看法。

让军队回归现实，拉近它与社会的距离，将有助于政治家们审查军事事务，并鼓励美国人将问责视为民主社会中的一种健康做法。

如果美国人不认识到在他们田园式的文官控制愿景下潜伏着的腐败，美国的“文职-军事“危机只会变得更糟。这个国家的民主传统和国家安全都依赖于这种微妙的关系，这是大多数公民意识不到的。没有对军队强有力的民事监督，美国将不会长期保持民主或全球大国的地位。

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