郑磊 | 城市数字化转型“为人而转”还是“围着技术转”？_风闻

编者按：2021年4月8日，上海市政府召开推进城市数字化转型专家座谈会。市委副书记、市长龚正指出，加快推进城市数字化转型，事关上海全局和长远发展。要深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上重要讲话精神，按照市委部署，聚焦亟需突破的关键领域，广泛听取企业、专家的意见，把趋势看得更准、把底数摸得更清、把措施做得更实，努力抢占数字化转型先机，以“数字蝶变”引发“城市蝶变”。

城市数字化转型，是数字时代城市未来发展的必然趋势，但在城市转型的过程中也会遭遇一些问题，需要加强相关研究，为城市数字化转型提供有效的理论指引。为此，《探索与争鸣》组织相关专家，围绕“城市数字化转型与国际数字之都建设”这一主题展开探讨，形成了本组成果。本公众号特提前推出，供读者思考，具体内容以正刊为准。

城市数字化转型“为人而转”还是“围着技术转”？

郑磊 | 复旦大学数字与移动治理实验室主任、国际关系与公共事务学院教授

本文将刊载于《探索与争鸣》2021年第4期

原题《城市数字化转型的内容、路径、方向》

具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

2021年初，上海市提出要“全面推进城市数字化转型”，坚持整体性转变，推动“经济、生活、治理”全面数字化转型 ；坚持全方位赋能，构建数据驱动的数字城市基本框架 ；坚持革命性重塑，引导全社会共建共治共享数字城市。本文将结合现有文献对城市数字化转型的内容、路径和方向进行探讨，具体包括城市数字化转型是什么、需要转什么、怎么转、为什么转、为谁而转等问题。

城市数字化转型 ：是什么？转什么？

（一） 什么是城市数字化转型？

虽然“企业数字化转型”“产业数字化”“政府数字化转型”等概念近年来被多次提及，但全面推进整个城市数字化转型还是一个新的理念。近年来，学界对城市转型、数字化和数字化转型等概念已进行过一些思考，有助于在此基础上探讨城市数字化转型的定义与内涵。“城市转型是指基于推动城市发展的主导要素变化而导致的城市发展阶段与发展模式的重大结构性转变，是在一段时间内集中发生的具有内在一致性的变化与制度变迁。”“数字化不仅是信息交流的数字化，算法正不断改变人类生活的方方面面。”“数字化转型是指通过信息、计算、通信、连接等数字技术的组合，触发实体属性的重大变革以改进实体的过程。”未来城市的转型发展应注重“基础设施先进、信息网络畅通、科技应用普及、生产生活便利、城市管理高效、公共服务完备、生态环境优美”。

由此，可将城市数字化转型定义为由数字技术和数据要素驱动的城市发展模式与实体形态的结构性转变，覆盖经济产业、社会生活、政府治理等诸多方面的转型。城市数字化转型不完全等同于过去提出的“智慧城市建设”概念，“建设”是一种从无到有的过程，更多强调技术的、硬件的、实物的建设，而“转型”则强调对原有形态的转变，需要协同推进技术、制度、规则、功能、生态等各个方面的转型。此外，城市数字化转型还需要与城市的其他发展目标有机融合，包括创新城市、人文城市、知识城市、生态城市、低碳城市、韧性城市等发展方向。

（二） 城市数字化转型转什么？

城市数字化转型包括经济数字化转型、生活数字化转型和治理数字化转型这三大领域，但这三者的转型并不是相互割裂的，而是需要相辅相成、协同并进。

首先，经济数字化转型形成新供给，有助于提高经济发展质量，为生活数字化和治理数字化转型提供数字技术条件和经济基础。数字经济是“继农业经济和工业经济之后的新经济形态，引起了全球经济环境和经济模式的根本变化”，“数字经济为政府运用大数据、云计算等信息技术提升政府监管水平与服务能力创造了条件和工具。”“政府可以利用企业的优势技术对政府内部运作进行迭代升级，同时与企业合作，借助其行业经验和用户基础，共同为公众提供优质、精准、全面的公共服务。”

其次，生活数字化转型满足新需求，有助于提高城市生活品质，满足市民对美好生活的向往，是经济数字化和治理数字化转型的落脚点。数字世界在很大程度上实现了用户和企业之间的权力平等。用户的个性化得以释放，参与生产活动的热情显著提高，不断从需求端倒逼生产活动改变，‘以用户为中心’的理念也从一句营销口号真正转变为企业经营的价值判断。在数字时代，公民即用户也成为政府数字化转型的重要逻辑，提升公民的使用体验和便利性感知成为了政府数字化转型的重要出发点和目标。有利于加强政府与公众之间的联系，真正实现政府以民为本、以人为中心的社会公共服务价值。“数字技术在教育文化、医药卫生、社会保障、精准扶贫以及环境治理等领域的广泛应用，有助于推进政府公共服务更加均衡化、普惠化和便捷化，更好地满足人民群众对美好生活的向往。” 

数字化转型

最后，治理数字化转型优化新环境，有助于提高现代化治理效能，为经济数字化和生活数字化转型提供良好的制度供给和发展环境。“数字政府的兴起是政府部门对经济演进到数字形态的自我适应，也是深化改革赋能数字经济发展的关键举措。” “大数据时代实现了主体赋能、主体权力分散与转让、时空延展与流动、社会关系的打破与重构等，为传统的社会治理增加了发展过程中的无限可能与数字动力。” 政府还可通过向社会开放公共数据供社会进行增值利用和创新应用，创造巨大的公共价值，推动数字经济和数字社会的发展。 

然而，在实践中，许多地方的数字化转型并没有呈现出多领域协同并进的局面，而是更多表现为某一个领域转型的滞后制约了其他领域的转型，进而影响到整体的数字化转型进程。多数情况下，每当一种新技术出现的时候，首先对其加以应用并启动转型的是市场和社会中的组织，然后再反过来倒逼相对滞后的政府部门进行转型。“政府数字化转型主要是由外部需求而非内部压力驱动，特别是受到组织环境、数字技术和利益相关者的影响。” 但在某些地方，也存在政府数字化转型一路飙进，而当地的经济和社会数字化转型却相对滞后，造成三者之间的转型进程相互脱节的现象。

综上所述，城市数字化转型既不是某一个领域的单方面转型，也不是各个领域的各自转型，而应把整个城市作为一个有机生命体，全面协同地推进城市在经济、生活和治理各个领域的整体性转变。

城市数字化转型 ：怎么转？

（一） 数字基础设施建设不等于数字化

技术城市数字化转型应该怎么转？数字基础设施建设是否等同于数字化？数字技术是否会“自动”地带来变化？

数字基础施建设不等同于数字化，数字技术只有带来了“变化”才是数字化。在推进城市数字化转型的过程中，要对数字技术本身推动变革的能力有一个清醒冷静的认识，虽然数字技术确实具有巨大的能量，但也不是万能的，不是解决城市中一切问题的“万灵药”。自然科学本身都还存在不可计算的局限性，而更为复杂的人类社会、人类意识和精神就更加难以被计算，公共事务的复杂性也还难以被数字技术完全、准确地量化和仿真。在充分利用数字技术的同时，也要防止陷入“唯技术论”“数据主义”和“数据迷信”。

然而，即使具备了成熟的数字技术能力，也难以解释为什么在有些领域发生了变化，而有些领域却没有发生任何变化？这一问题背后的原因往往并不在于技术本身，而在于转型过程中遭遇到的各种“非技术性”障碍 ：包括滞后的观念理念、体制机制、法规政策、流程方式、人员能力素养等。再好的技术也纠正不了政策偏差、不匹配的管理和不合理的流程。“体制机制不畅是数字政府建设的组织瓶颈，法律固化藩篱是数字政府建设的制度瓶颈，联通应用不足是数字政府建设的数据瓶颈，政企权责不清是数字政府建设的合作瓶颈，数字素养不足是数字政府建设的能力瓶颈。” 

信息技术只是赋能者，而不是决定者。制度和组织会塑造信息技术的使用效果和方式，以使其在总体上适应原有的体制架构，但技术逻辑并不必然带来制度和组织的变化。“赋能”不等于“必然能”， 技术只是赋予了一种能力，提供了一种实现转型的“可能性”，但并不是具备了技术能力，就必然能带来变化。

因此，数字化转型不仅仅是个技术问题，要推进城市的数字化转型不能只靠数字基础设施的单维度赋能。虽然数字化转型的驱动力来自数字技术，但决定转型成败的关键却往往不在技术。很多情况下，采用了尖端技术的转型不一定成功，而成功的转型不一定采用最尖端的技术，而是采用了与组织的内外部环境相适应的、成本收益比合理的、最合适的技术。

（二） 数字化不等于数字化转型

数字化也不等同于数字化转型，数字化只有带来了实体形态的转变，才是数字化转型。“数字化转型应当体现组织在基础设施、产品和服务、业务流程模式和策略或者组织间关系甚至组织网络上的根本转变。” 数字化转型不只是原有模式和理念的“数字化”，仅仅把传统的手段数字化了，模式的“形”和理念的“神”都没有变，仍未实现真正的转型。只有当手段、模式和理念都实现了革命性重塑，才是形神兼备的转型。

如果原有的模式和理念都没有转变，而只是换了一种新的技术手段，那技术只是一种工具。而如果在新技术倒逼下，实现了模式和理念的转变，推动了整个城市的转型，那技术就不仅仅只是一种工具，而是一种新的情境、一种能推动转型的“变量”和能催生变化的“催化剂”。以组织形态为例，工业化时代的组织更多呈现为一种科层制、碎片化、封闭式、自上而下的金字塔结构 ；而在数字技术的催生下，平台经济、共享经济、平台型等新的模式和理念应运而生，一种全新的、平台化、去中心化、扁平化、开放协同型的组织形态也开始出现。但如果转型的结果只是在金字塔结构上“小修小补”，打通一些横向的壁垒或纵向的缝隙，整个组织的形态却没有发生根本性的变化，那还谈不上真正的革命性重塑。

在推进城市数字化转型的过程中，除了要将数据要素和数字技术全方位赋能于城市的转型升级，还需要推动城市各领域全方面的流程再造、规则重构、功能塑造和生态构建，处理好数字与实体、技术与制度、赋能与规范、打破与重塑之间的关系，实现全方位多维度的转型。

城市数字化转型 ：为谁而转？

城市数字化转型为什么要转，为谁而转？对这一问题的回答，关涉到数字化转型的出发点和最终目标，需要至少考虑以下几个方面的问题 ：

第一，城市数字化转型的受益对象是数字优势群体，还是全体市民？在城市数字化转型的过程中，“政府在借力网络信息技术实现公共服务数字化转型的同时，虽然极大地提高了服务的便捷性和可及性，但也产生了服务的不均衡和不公平性问题。” 社会弱势群体因数字技能缺失而被边缘化，成为“技术难民”，被数字化转型的离心机甩得越来越远。不同群体间的鸿沟仍将长期存在，在城市数字化转型过程中，不能只针对城市中的优势群体，只让他们变得更强大、更便利，却使得另一些群体变得更弱势、更边缘化，影响社会公平和稳定。因此，城市数字化转型应以促进实现数字包容为目标，为老年人、低收入者、受教育水平低的人士、残障人士等各类弱势群体保留传统的服务渠道和服务方式，提升数字化服务的易学性和易用性，不让任何一个市民在数字时代“掉线”，无论是线下还是线上。

第二，城市数字化转型的根本目的是让城市更数字化，还是让生活更美好？忽视需求导向的“为了数字化而数字化”，不仅仅会对老年群体的生活造成影响，也会影响其他市民的生活体验。有些领域一味强调在线服务或无人服务，撤除了传统的人工服务方式，把市民往线上赶，如点菜必须扫码，买票必须下载 APP，挂号必须上网预约。即使对善用手机的市民来说，不顾他们的实际需求和服务场景，一刀切地把他们推给机器和屏幕，可能确实提高了管理效率，却降低了他们的实际服务体验。这样的转型对市民来说不是“数字化”，而是“被数字化”。

城市应该向各种类型的市民提供多样化的、人机结合的服务渠道和方式，然后把选择权交给市民，由市民自己来根据自己的数字化能力、具体的服务场景和需求来做出选择。如果一位市民自身的数字素养足够高，业务本身也并不复杂，那么就可以选择在线服务 ；如果一位市民不会用手机，或者虽然会用手机，但业务比较复杂，需要边办边咨询，那就选择去线下跑一次。因为这时对他来说，见面就是更好的服务，而不是将其交给屏幕，却始终见不到服务人员的面，无法获得人的帮助。采用了哪一种技术的服务渠道和服务方式对市民来说是最好的？是线下实体点、门户网站、电话 APP、小程序、人工智能还是虚拟现实？答案是没有最好的服务方式，只有最合适的服务方式。

此外，只追求速度的服务也不等于优质的服务，有时候市民真正需要的可能是有个人能耐心地帮他把事办成办好，这时候慢一点其实关系并不大。冰冷的屏幕并不能完全取代人的笑脸相迎，机器还不能完全取代人的情感和温度。全程数字化、完全不见面、一次也不跑、快到飞起来的服务可能是高效率的服务，但不一定就是高品质、体验佳的服务。因此，完全数字化的生活并不必然等同于更美好的生活，城市数字化转型不能为了数字化而数字化，不能建成一个到处是冰冷的屏幕、却找不到人来提供服务的城市。

第三，城市数字化转型的过程是单方主导，还是全社会的共建共治共享？通过技术赋能和技术赋权双重机制，可同时提升政府治理能力和社会协同能力，构建新型的政府 - 社会关系、政府 -市场关系。“数字技术对个人和组织发挥着显著的‘赋权’功能。依靠数字技术，通过获得信息、参与表达和采取行动等社会实践方式，在提升自身参与能力的同时，改变了旧的社会结构，继而完成自我增权”。在推进城市数字化转型的过程中，还需要提升市民的数字素养和能力，引导市民注重自身数据管理、信用维护和隐私保护，调动市民和各类主体积极参与城市数字化转型的主动性和创造力，使人人都成为数据的生产者、治理者、使用者、获益者。

第四，城市数字化转型的结果是用技术束缚和“算计”人，还是实现人的全面解放和发展？前期被媒体报道的“被困在系统里”的外卖骑手在本上和被锁定在流水线上的工人其实面临着类似的困境，只不过现在采用了更高级的技术。城市数字化转型的最终目标是把人从机械的、重复性的劳动中解放出来，去做更适合人做的、人也更乐于做的事情，实现人的解放和全面发展？还是要把人当作机器的附庸，在数字时代被精准地剥削和束缚？这是数字化转型需要思考和回答的深层问题。技术是双刃剑，一方面，技术的力量可能让社会变得更安全，但另一方面也可能让市民的隐私和尊严，给城市带来新的风险隐患。技术上可能的，不一定就是组织上可行的，更不一定是政治和社会上可接受的。“随着庞大、复杂、多变的数据的大量涌现和广泛应用，数据及算法在法律定位和规制方法上暴露出各种问题，给我国市场监管的运行和现代化建设带来了巨大挑战。” 如果技术变革、制度转型和规则完善的步伐不同步，就可能给城市带来两方面的问题 ：一方面，城市的各个领域无法把新技术充分利用起来实现转型 ；另一方面，城市也无法对新技术存在的各种问题和风险进行有效地规制和约束，任由技术和数据裸奔。结果是既没有把技术用好，也没有把技术管好，不仅未能利用新技术实现对城市的赋能，还可能使新技术本身成为了城市中的一种“负能”。

因此，在数字技术赋予了一些组织和个人强大的数据采集和利用能力的同时，也必须要求其承担起保护和利用好数据的责任，而不能只一味强调数据赋能，而忽视数据赋责，否则就可能会转出一个技术发达、头脑简单、不讲规则、不负责任的城市。在推进城市数字化转型的过程中，不仅要考虑技术“能不能”带来转变的问题，还要考虑这样的转变对市民来说“好不好”“可不可以”的问题。而不是只要技术上有可能，就都可以去做。当前，面对数据采集的尺度，数据的权属界定、数据滥用和过度使用，算法歧视、数字霸权、数字利维坦等问题和挑战，亟需建章立制，完善数字规则，对数字化转型提供有利保障和有效规范。

此外，在数字化转型的过程中，不同行业和不同人群受到的影响和冲击也是不同的，有些行业和人群会从中受益，有些行业人群会因此受损。新技术的大量使用可能会取代人力带来某些行业职业的消失，在工业化转型时期曾经出现过的下岗失业问题，在数字化转型的过程中可能也会出现，城市数字化转型需要对此有所准备和考虑。政府在城市数字化转型过程中的责任不仅包括为数字经济的发展打造良好的营商环境和制定规则底线，还需要为被快速运转的数字化“离心机”抛离的各类人群提供托底保障和救济服务。只有在城市数字化转型过程中兼顾好效率和公平的关系，处理好转型、发展与稳定之间的关系，才能使转型之路行稳致远。

以上关于城市数字化转型“为谁而转”的探讨，本质上是关于在转型过程中如何处理好人、技术和城市之间关系的问题。城市数字化转型究竟应该是以市民为中心，还是以技术和数据为中心？是让人成为自己，给人带来更美好的生活，还是成为达到某个目的的工具和手段？这些是在推进城市数字化转型的过程中需要始终注意和把握好的问题。

结语

城市数字化转型是由数字技术和数据要素驱动的城市发展模式与实体形态的结构性转变，覆盖经济产业、社会生活、政府治理等诸多方面的转型。数字技术设施建设不等同于数字化，数字化也不等同于数字化转型，城市数字化转型在推进路径上既需要数字技术和数据要素的全方位赋能，更需要流程、规则、功能和生态的革命性重塑。最重要的是，城市数字化转型的受益对象、目的、过程和结果都应以市民为中心，不能为了转而转，不能为了数字化而数字化，而应始终践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，“把人本价值作为推动城市发展的核心取向，作为改进城市服务和管理的重要标尺，作为检验城市各项工作成效的根本标准”。当下阶段，上海的城市数字化转型要与“人民城市”的理念进行有机结合，将市民在转型过程中的实际感受和需求作为衡量数字化转型的尺度，让技术和城市“为人而转”，而不是让城市和人“围着技术转”或“被技术转”，提升城市中每一个个体的获得感、幸福感和安全感。