跨境金融观察 | 全球央行数字货币实验中的几个关键问题_风闻

走出去智库观察

目前，我国央行数字货币已在多个城市进入试点流通阶段。若数字货币在国内普遍使用，未来将对推动人民币国际化起到重要作用，使进出口企业跨境结算效率显著提升，避免汇率波动风险。

走出去智库（CGGT）观察到，当前全球数字货币竞争的时代正加速到来，各国央行纷纷加入数字货币研发竞赛，积极占据国际货币体系有利位置，防范竞争对手反超并引领全球金融治理规则制定。中国在面临美国金融“脱钩”风险之际，在这场竞赛中占据着领先地位。

当前各国央行数字货币应用存在哪些难点？今天，走出去智库（CGGT）刊发中国证监会科技监管局局长姚前的文章，供关注跨境金融和数字货币的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、欧、美、日央行等全球主流央行的入局，必将大大加速全球央行数字货币的研发。根据国际清算银行（BIS）的问卷调查，在未来3年中，发行零售型CBDC的中央银行可能将覆盖世界五分之一人口。

2、央行数字货币是一种新型支付工具，有可能会对现有支付工具带来一定的替代。

3、基于分布式账本技术的数字货币或可解决现有跨境支付痛点。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/姚前

中国证监会科技监管局局长

央行数字货币（Central Bank Digital Currencies，简称CBDC）是全新事物。对它的认识，是一个动态的、不断演进的过程。

**自2014年中国央行率先启动法定数字货币研发以来，全球已有36家央行发布了央行数字货币计划。**迄今为止，一些技术细节可能还在不断争议和讨论中，比如基于账户还是基于代币、对智能合约的态度是审慎还是积极等，但经过数年的探索与实验，一些原则性共识正逐步形成，其中若干方面值得我们关注与思考。

CBDC时代还会很遥远吗？

一直以来，全球主流央行对央行数字货币的态度，要比新兴市场和发展中国家的央行更为谨慎和保守。

2018年9月，时任欧洲中央银行行长马里奥·德拉吉（Mario Draghi）表示，由于基础技术缺乏稳健性，欧洲央行和欧元体系没有发行央行数字货币的计划。

德国中央银行行长延斯·魏德曼（Jens Weidmann）在2019年5月的德国央行研讨会上表示，央行数字货币的推出可能会破坏金融体系稳定，加剧银行挤兑风险。

2019年10月，日本央行行长黑田东彦表示，没有考虑发行央行数字货币的计划。

2019年11月20日，美国联邦储备委员会主席杰罗姆·鲍威尔（Jerome Powell）致信美国国会众议院金融服务委员会的两位成员，重申美国目前没有发行央行数字货币的计划和必要。

但到了2020年，欧、美、日央行等全球主流央行的态度却悄然发生了变化。

2020年10月19日，美联储主席鲍威尔在国际货币基金组织（IMF）年会上表示，“美联储正致力于谨慎、认真、全面地评估央行数字货币对美国经济和支付系统带来的潜在成本和收益”，这是鲍威尔首次对央行数字货币表现出正面的态度。

2020年10月，欧洲中央银行发布数字欧元报告，表示将在必要时推出数字欧元。日本中央银行紧随其后，发布数字日元报告，提出数字日元实验计划。

最令人感到意外的大胆之举是，2020年3月27日美国推出2.2万亿美元刺激计划法案，在其初稿中提出通过数字美元钱包向相关家庭直接发放现金补助，并给出详细的数字美元设计。虽然最终稿做了删除，但数字美元偶露峥嵘，令人惊艳。

促使欧、美、日央行态度由谨慎向积极转变的原因主要有以下几个方面：

**一是疫情。**欧洲中央银行认为，在新冠疫情的新形势下，人们对非接触式支付方式的偏好可能会上升，因此为了应对现金使用量的减少，可引入数字欧元作为公共资金和支付手段的另一种形式。美国则是希望将数字美元作为“直升机撒钱工具”，试图通过快速的政府转移支付，修补家庭资产负债表，对抗疫情的经济冲击。

**二是应对新型货币竞争。**许多国家的中央银行正在研发本国央行数字货币，同时包括大型技术公司在内的私人机构也在开发基于分布式账本技术（DLT）的新型支付解决方案，例如全球稳定币。这可能带来货币替代，挑战欧元、美元、日元等国际货币的地位。

**三是顺应经济数字化的需要。**数字欧元报告指出，尽管目前现金仍然是主要的支付手段，但随着新技术的出现以及消费者对即时性的日渐需求，欧洲公民的支付方式正在发生改变，因此为了确保消费者能够继续不受限制地获取央行货币，并且满足其在数字时代的需求，欧洲央行理事会决定推进有关数字欧元发行的工作。

**此外，领导人的个人态度与风格也是影响政策转向的重要因素，这在欧洲中央银行最为明显。**2019年11月克里斯蒂娜·拉加德（Christine Lagarde）担任欧洲中央银行行长。事实上，拉加德在担任国际货币基金组织总裁时就高度关注数字货币的潜力。上任后，拉加德明确提出欧洲央行应在央行数字货币领域处于领先地位，大幅扭转了欧洲央行对央行数字货币的态度。

可以预见，欧、美、日央行等全球主流央行的入局，必将大大加速全球央行数字货币的研发。根据国际清算银行（BIS）的问卷调查，在未来3年中，发行零售型CBDC的中央银行可能将覆盖世界五分之一人口。

合成型CBDC是真正的CBDC？

100%备付准备金模式是近几年来一些学者所提倡的央行数字货币模式，并援引香港发钞行模式作为其实践基础。

他们认为，代理运营机构向中央银行存缴100%备付准备金，随后在其账本上发行相应数额的数字货币，可视为央行数字货币。托比亚斯·阿德里安（Tobias Adrian）等国际货币基金组织经济学家把它称为合成型央行数字货币（Synthetic Central Bank Digital Currency，简称sCBDC）。

实践经验显示，笔者亦倾向于认为，合成型CBDC不仅带来了技术的复杂性（跨机构CBDC的流通，除了代理运营机构CBDC账本更新外，还要处理中央银行相应备付准备金账户间的清结算，CBDC系统与传统账户体系高度耦合），而且增大了央行管控难度（在备付准备金账户清结算间隔，运营机构可能打时间差，虚增sCBDC）。

如果说合成型CBDC是真正的央行数字货币，那么目前我国第三方支付机构将备付准备金100%存缴中央银行，它们虚拟账户中的资金已经可以看作是央行数字货币了。若此，则中国早就是全球首个实现法币数字化的国家。

**但事实上，并没有人将支付宝、微信支付中的资金看作央行数字货币。这是因为它不是央行直接负债，即便它由100%备付准备金支持，但仍是私人机构负债，不能完全等同于央行货币。**就这个角度而言，法定数字货币和央行数字货币在概念上似存有微妙的区别。

2020年10月，国际清算银行发布研究报告《中央银行数字货币：基础原则与核心特征》。

该报告由加拿大央行、日本央行、瑞典央行、瑞士央行、英国央行和美联储以及欧洲央行和国际清算银行共同研究并完成。它以“合成型CBDC不是CBDC”为题，专栏阐述了他们的观点。

报告指出，“这些支付服务提供者充当中央银行与最终用户之间的中间人。如果监管框架能够保证这些提供者的负债始终由中央银行的资金完全匹配，这些负债可以享有中央银行发行的CBDC一些特征。

但这些负债不是CBDC，因为最终用户不具有对中央银行的债权。它们本质上是一种狭义银行货币。

**除了从定义上说不是CBDC，这些负债还缺乏央行货币的一些关键特征。**支付服务提供者受益于强大的网络效应，可能导致集中和垄断或分割。中央银行以公共政策为目标，而不是利润。这使其在向用户提供服务时保持中立，从而形成一个开放和包容的系统。

**另一个区别是流动性。**央行可以根据潜在需求，在短时间内扩大资产负债表，并创造额外负债。支付服务提供者不能做到这一点，因为每一项负债都必须与中央银行持有的资金相匹配。这使得CBDC比这种依靠中央银行资金匹配的私人提供者负债具有更高的流动性。

对于狭义银行货币，公众对其潜在匹配资金存在性的担忧，可能会引起对其负债价值的怀疑，从而导致用户以货币票面价值的折扣价出售它们。而CBDC不会发生这种情况”。

2020年10月，欧洲中央银行发布数字欧元报告，表达了同样的观点。

报告指出，数字欧元是欧元体系的负债，是无风险的中央银行资金。数字欧元可以与欧元的其他形式（如钞票、中央银行储备和商业银行存款）同等程度地兑换。报告着重强调，“以数字欧元形式发行的中央银行货币的数量，应始终在欧元体系的完全控制之下”，“基于任何私人实体债权所发行的货币形式都不是CBDC，即使由欧元体系储备金全额支持”。

同样的观点也出现在2020年10月发布的数字日元报告。报告指出：“私营企业发行由中央银行负债（例如中央银行存款）支持并由央行信誉担保的私人数字货币不是CBDC，因为它不是由中央银行发行的。”

2020年3月美国2.2万亿美元刺激计划法案初稿提出的数字美元方案也同样强调，数字美元是美联储的直接负债。

CBDC的应用场景在哪儿？

央行数字货币是一种新型支付工具，有可能会对现有支付工具带来一定的替代。

有些国家强调替代流通中现金（M0），有些国家或地区则认为不应强调替代M0。

比如，数字欧元报告认为，数字欧元不应取代现金，而仅是一种补充支付方式，应由欧洲公民来决定是否使用数字欧元而不是现金支付。数字日元报告也强调，只要有公众对现金有需求，央行将继续提供现金。

从这个意义来说，**CBDC不会替代现金，但会与现金共存并成为现金的补充。**甚至，数字欧元报告强调，央行数字货币也不应是私人支付方式的替代。它指出“中央银行发行数字欧元举措既不应阻止也不排斥欧元区有效的私人数字零售支付解决方案”。

目前进展比较迅速的央行数字货币实验项目，例如新加坡的Ubin项目、加拿大的Jasper项目以及欧洲中央银行与日本央行联合开展的Stella项目，基本上延续了“从批发支付到券款对付（DVP），再到跨境支付”的实验思路。

境内零售支付场景似乎并不是他们最为关注的焦点。他们提出要避免CBDC与境内私人支付工具直接竞争，数字欧元报告强调，数字欧元的发行不会在本已多样化的欧洲零售支付格局中引入另一种最终用户解决方案。

他们将CBDC仅视为极端条件下对境内私人支付工具的补充，比如发生自然灾害时与现金一起构成应急机制，这样即使没有私人解决方案，公众也可以继续使用电子零售支付（如数字欧元），或者成为政府紧急救助的转移支付工具（如数字美元）。

国际清算银行的问卷调查显示，提高支付效率和金融普惠性是零售CBDC的主要动机，相比于发达经济体，发展中国家研究零售型CBDC的动机更为强烈。

这容易理解，发达经济体的境内零售支付体系比较成熟，能较好满足公众的零售支付需求，央行数字货币对于境内零售支付的边际改善相对有限。因此，他们的央行数字货币实验目标，更多是改进与完善国际支付体系以及金融市场基础设施。

跨境支付是现有支付体系的痛点。

一是国际支付标准不统一，影响系统间的互操作性和转账的流畅性；

二是跨境支付涉及一系列不完全同步的系统操作，可能会出现一个操作成功而另一个操作失败的情形，引发信用风险和结算风险；

三是费用高，大概是国内平均支付成本的10倍；

四是耗时长，需要多家代理行的一系列业务操作，跨境支付有时需要花费数天，甚至更长时间；

五是透明度低，用户无法预见跨境支付过程和完成时间，难以进行有效的流动性管理；

六是各国的时区不同，各国实时支付结算系统（Real-Time Gross Settlement System，简称RTGS）的开放时间不一致，可能导致跨境支付长时间停滞在一个国家，等待该国RTGS系统开放。

**基于分布式账本技术的数字货币或可解决现有跨境支付痛点。**Libra1.0白皮书开篇明义：“Libra的使命是建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。”

这一宣言触动了各国央行的神经，不少中央银行正积极探索利用CBDC方案改善跨境支付。新加坡Ubin项目第四阶段成功演示了即使不存在双方司法管辖区共同信任的第三方，基于哈希时间锁定技术，亦可以在分布式账本上实现跨境、跨货币的原子交易。

在跨境支付场景“发力”央行数字货币甚至已上升到国家战略。

Libra等全球稳定币以及其他国家正在研发的央行数字货币，使美国开始“警惕”新型货币技术对美元地位的挑战。

数字美元项目白皮书提醒，“美国不能把美元在国际金融体系中的主导地位视为理所当然”。

它直白地指出“如果国际支付系统可以绕开在经济和地缘政治上与美元储备紧密联系的西方银行，那么作为我们外交政策的核心和统一工具，经济制裁的有效性将受到严重威胁。这意味着美国的全球领导地位，特别是在行使软实力方面，将面临风险。此外，如果外国中央银行不再需要美元，就不会维持高规模的美元储备，那么购买美国政府债券的国际资金将下降，从而限制美国财政政策，提高政府和消费者的利率”，因此它强调“要使美元保持储备货币地位，数字美元必须将美国经济稳定、个人自由和隐私、自由企业和法治的长期价值观带入数字时代”，建议“美国应该而且必须在这一新的数字创新浪潮中发挥领导作用”。

数字欧元报告也将“保持欧元的全球声誉”列为其发行数字欧元的动机之一。

央行数字货币的另一重要应用领域是改进现有金融市场基础设施，开展更加开放、灵活和高效的券款对付（Delivery Versus Payment，简称DVP）。

**没有比央行货币更安全的货币。**以商业银行货币结算，仍存在信用风险和流动性风险敞口。以央行货币结算，才能保证证券结算的最终性。前提是，对手方均须在央行开立账户。

但在现实中，像美联储转移大额付款的系统Fedwire、中国的大额实时支付系统（High Value Payment System，简称HVPS）这类央行支付系统，不是谁都能使用。例如中国证券登记结算公司就还没有接入中国央行支付系统。

若发行央行数字货币，则提供了更具包容性的央行货币的可访问性，使更多参与者能更频繁地使用央行货币进行结算，从而降低了信用风险和成本。

另外，央行数字货币还可以与新型的基于DLT的金融市场基础设施充分融合，促进社会节本增效。新加坡Ubin项目的第三阶段显示，基于DLT的新型券款对付流程可以灵活压缩结算周期，简化交易后结算流程，比如支持证券业缩短结算周期，从T+3转为T+2，从而降低潜在风险敞口。

此外，DVP智能合约可以使权利和义务得到一致和连贯的执行，从而增加投资者的信心，降低市场合规成本。

狭义银行影响可以避免吗？

关于央行数字货币，历来有一个担忧是，由于数字化特性，在银行发生危机时，银行存款可能会快速、大规模地向央行数字货币转移。

英格兰银行副行长本·布劳德本特（Ben Broadbent）最早表达了这样的担忧。他指出，当经济处于萧条时期，在有其他选择的情况下，银行存款更容易转移到CBDC中，银行从市场获取融资的可能性也会下降。

如果央行的资产负债表只扩大至非银行金融机构，而不涉及非金融机构，上述问题就不会产生。但如果央行负债表扩大至企业和家庭，且CBDC与银行存款账户越来越相似，问题就会变得严重。

为缓冲CBDC给现有银行体系带来的冲击，同时也为了最大限度地保护商业银行现有的系统投资，笔者曾在2017年《数字货币与银行账户》一文中提出基于银行账户与数字货币钱包分层并用的设计思路。即在商业银行传统账户体系上，引入数字货币钱包属性，实现一个账户下既可以管理现有电子货币，也可以管理数字货币。由于账户行依然还在实质性管理客户与账户，不会导致商业银行被通道化或者边缘化。

2020年初，美国2万亿美元经济刺激法案初稿中的数字美元方案提出一个“传递（Pass-through）数字美元钱包”的概念，这是会员银行为个人代理运营的数字钱包或账户。为此，每个会员银行应建立并运营一个单独的法人实体，专门用于持有与“传递数字美元钱包”有关的资产和负债，但这些资产和负债均不得视为会员银行或其分支机构的资产或负债。这一设计其实与笔者的思路异曲同工。

与上述狭义银行影响相关联的问题是CBDC是否计息。许多人对央行数字货币计息存有疑虑，担心计息会引发存款从商业银行转移到中央银行，进一步加重狭义银行影响。

笔者认为，央行数字货币对银行存款而言并非是完美的替代品，且可以采取措施增加银行存款向央行数字货币转化的摩擦和成本，例如管控央行数字货币的大额持有、对银行存款向央行数字货币每日转账施加限额、对异常CBDC大额余额征收费用等。

近年来，各国央行对于CBDC的狭义银行影响似乎已不再那么“恐惧”。

**数字美元方案直接提出对数字美元计息。**数字欧元报告虽然强调应避免资金从银行存款突然转移到数字欧元而带来的相关风险，但它不反对对数字欧元计息，提出所谓的分级计息系统，以可变的利率对不同数字欧元持有量计息，以减轻数字欧元对银行业、金融稳定和货币政策传导的潜在影响。

**数字欧元报告甚至将CBDC计息作为未来可能的货币政策工具选项。**它指出，央行数字货币可以帮助消除政策利率零下限，从而在现金短缺的情况下增加危机出现时可用的政策选择。虽然目前尚不明确数字欧元是否可以成为加强货币政策的工具，但未来可能会在进一步分析的基础上或因国际金融体系的发展而具备该作用。若此，可变的数字货币利率将成为欧洲中央银行的货币政策选项。

结语

相比技术细节，战略方向更为重要。方向不对，不仅浪费社会资源，而且贻误战略机遇。

基于当前全球央行数字货币实验的全新格局，我们既要充分感受到“时不我待”的危机感，更要从中吸取有益的战略启示，同时还要学习灵活包容的技术思路，不拘泥于某一预设路径，尽可能尝试各种方案、模式和思路，多方比较，探寻不同场景下的最佳解决方案。

只有正确的战略方向加上开放的技术策略，数字人民币方能具备优秀的品质，在未来与数字美元、数字欧元、数字日元的竞争中脱颖而出。

来源：中国金融四十人论坛（原文刊发于《清华金融评论》2021年3月刊）