从2021年度预算看美国海军的发展趋势_风闻

本文写于去年9月，最近实在太忙，没时间写新文章，只好翻出来修改一下时间，添加了一些今年拜登政府上台后的新变化。现在看来当时的判断还是比较准确的，特朗普政府最后时刻不切实际的“回光返照”并不能掩盖美国海军的颓势。

2016年12月美国海军提出舰队规模达到355艘战舰的兵力结构目标，2017年12月该目标被《2018财年国防授权法案》立法确认。上届特朗普政府把十年内实现“355舰队”视为美军发展的高优先级项目，勒紧裤腰带多年的美国海军似乎要迎来里根政府“600舰队”后的又一个大发展时期。

然而去年8月，五角大楼推迟了海军向国会提交年度《30年造舰计划》的程序，原因是国防部认为这份计划以及相应的预算不切实际。这一非常罕见的举动令国会两党积极推进大舰队计划的议员们十分惊愕，也给美国海军的发展势头蒙上了一层阴影。9月8日，国会发表了《海军力量结构与造舰计划：背景及问题》的报告，从中可以看出一些端倪，关键词就是“矛盾”。

【 2021年海军预算 】

第一个矛盾是紧缩的预算与高涨的国防开支。

特朗普政府在去年2月份向国会提交的2021财年国防预算总额为7054亿美元（包括基本预算、自然灾害紧急拨款和OCO海外持续行动预算），仅比2020年增加了8亿，增长幅度不足0.1%，而时任国防部长埃斯帕指出今后几年国防预算年均增长幅度必须达到3%-5%才能支撑美军的现代化进程。

> 2018-2021国防开支变化，蓝色为基本预算，橙色为紧急拨款和海外持续行动预算

这还是美国本土新冠疫情爆发前提出的预算案，为了维持国防预算的微增长，包括国务院、国际发展署、国土安全部、国家疾控中心在内的其它所有和国土安全、卫生相关的部门都已经削减了20%的预算。颇具讽刺意味的是，在这样拆东墙补西墙的窘境中前年特朗普还“非法”挪用了130亿美元军费用于墨西哥边境建墙。

2020财年结束时新冠疫情对美国经济的影响才真正显现，国防预算紧缺的矛盾变得更加尖锐，这不是一两年而是长期性的。据美国商务部数据，美国去年一季度GDP萎缩了4.8%，二季度达到创纪录的32.9%。国会预算办公室6月1日表示，在新冠疫情后美国经济可能需要十年时间才能恢复，这十年间经济产出降幅估计为7.9万亿美元，相当于GDP因疫情减少了3%。

在其它部门都已经为国防预算让路的情况下将不再有拆借的空间，这意味着今后数年美国国防预算可能会出现明显的下降。相应的海军预算削减也不可避免，将对美国海军的发展产生深远的影响。从历史上看“海狼”级潜艇和“朱姆沃尔特”级驱逐舰的建造数量分别从29艘和32艘砍到仅仅3艘，除了技术路线和国际形势改变的问题外，海军经费不足都是最大的原因。

> “海狼”之绝唱，3号艇“吉米·卡特”号，摄于2017年9月11日返回班戈基地途中，可以看到艇体中部30米长的MMP多任务平台舱段（参见 -美国海军也有小龟背）

第二个矛盾是传统的军种之争。

面对这份紧巴巴的预算，国防部不得不做出一些两难的抉择，将资金投向优先级最高的项目，包括核威慑、国土导弹防御、网络战、太空战、高超音速武器、微电子/5G技术和人工智能等方面。

> 2021年国防预算分配，第4资产为国防部直属机构（如导弹防御局）

2021预算中空军、陆军的涨幅超过海军部，虽然变化幅度都没超过1%。海军部的预算包括海军和陆战队，如果去除占比6.5%的陆战队预算，海军剩下的22.5%竟是三军中比例最低的。陆战队也在大幅转型中，虽然抛弃了不少冷战时期的重装备，但是对无人机、远程导弹的新追求也是很费钱的（参见 - 四等人，你想干啥？）。

> 2020年开支与2021年预算的涨跌情况，海军只涨了万分之三

海军作战部长吉尔迪上将去年一月曾大声呼吁为海军增加预算，因为美国的国防战略“很显然是海洋战略”。海军今后10年内最大的开支是价值1090亿美元的12艘“哥伦比亚”级战略核潜艇，约占据海军造舰总开支的25%，建造高峰期的2026-2030财年将占到当年的32%；而80年代建造俄亥俄级时海军预算占国防预算的38%，“俄亥俄”级只占造舰总开支的20%，可见还有很大的提升空间。

但国防部长埃斯帕拒绝向海军倾斜，他强调三军的预算必须平衡，各军种都有自己的最优先级项目。比如空军就有一个同样规模的吞金兽：B-21隐身轰炸机，空军最近希望把采购数量从80-100架提高到150-180架，单价5.5亿美元。空军不希望重蹈B-2的覆辙（134架砍到21架，进而因数量不足不得不同时装备3种战略轰炸机），用足量的B-21彻底替换B-1和B-2将对美国空军的战略战术带来根本性的变革。

掌握国防预算生杀大权的国防部成本估算和计划评估办公室（CAPE）前任和现任主任都是陆军出身，前主任罗伯特·戴格尔力主采购F-15EX战斗机并将“杜鲁门”号航母提前退役，接任的约翰·惠特尼甚至建议把航母总数从法定的11艘削减到9艘，为海军瘦身。虽然不是刻意偏袒陆军，但此消彼长，导致三军预算几乎实现了平均分配。

第三个矛盾是维持旧装备和研发采购新装备。

2021年海军的1583亿预算包括：人事开支343亿、日常运作和维护604亿、造舰200亿、飞机采购172亿、弹药采购49亿美元、研发/测试和工程215亿。对比2020财年海军预算，装备采购费用下降了8.3%，以挤出资金用于运营/维护（增长3.8%）、人事（增长6.4%）和研发（增长5.1%）。

装备采购费用中削减最多的是造舰费用，从240亿下降到200亿。2021财年将新建1艘“哥伦比亚”级战略核潜艇、1艘“弗吉尼亚”级攻击核潜艇、2艘“伯克III”型驱逐舰、1艘“星座”级护卫舰（参见 - 美国新一代护卫舰，意大利设计）、1艘LPD-31船坞运输舰和2艘救生拖船，同时恢复“杜鲁门”号航母的升级预算，不再提前退役。

被砍掉的预算大头是1艘“弗吉尼亚"级，今后十几年该级艇的规划总采购数量也将从55艘降到44艘。这已经是海军最后的削减预算手段了，因为美国潜艇工业还有即将开始的“哥伦比亚”级项目支撑；而水面舰艇要想节省同样的经费必须砍掉2艘“伯克”级，对舰队和造船工业影响更大。

> “哥伦比亚”级示意图

飞机的采购也体现出同样的特点，原计划在2022-2024财年期间再采购36架超级大黄蜂舰载机，如今这笔45亿美元的预算已经取消，转而加速研发下一代制空战斗机（NGAD），以保证美国航母舰载机联队在2030年时仍然拥有应对高度威胁的作战能力。

造舰和采购飞机的经费被大幅削减，最主要的原因就是“作战和维护费用增长远超预计”，原因有三：

一是平均舰龄过大，22艘“提康德罗加”级巡洋舰中有一半超过30年，每年只能同时保障2艘出海执勤，”伯克“级早期批次也超过25年，舰况普遍较差，维护保养压力很大，开支猛增；

二是美国海军在全球范围打着自由航行的幌子四处干涉，从黑海、叙利亚到南海、波斯湾，舰艇和官兵经常超期部署、疲于奔命，保养、休整和培训都跟不上导致事故频发，进一步减少了可部署舰艇的数量；

> 2020年10月11日，1994年入役的“斯托特”号（“伯克”级5号舰）抵达诺福克，从而创造了在海上连续航行215天的美军记录，因为疫情影响它不得不停留在第5舰队责任区多次延长执勤时间而且无法靠岸补给维修，先后给“巴丹”号、“艾森豪威尔”号和“尼米兹”号护航，总航程9.65万公里。之前的记录是“艾森豪威尔”号和“圣贾辛托”号的206天，也是因为疫情原因导致的。

三是濒海战斗舰、“朱姆沃尔特”级和“福特”级等新锐舰艇都饱受技术问题困扰，需要持续改进，难以实现预期的战斗力，进而又需要开发“伯克III”和新型护卫舰填补兵力空缺，推高了研发费用。

海军就分到这么多预算，只好从这个口袋拿出来放到另几个更空的口袋里去。运营/维护和人事开支都是被动增长的，只有增长5%的研发预算最具有积极意义。

海军希望依靠技术创新提高舰队的杀伤力和作战能力，投资方向包括：“哥伦比亚”级的具体设计、“福特”级和未来大型水面战舰的造舰技术、开发作为分布式传感器和武器发射平台的大型无人舰艇、高超音速武器、高功率微波和定向能武器。其中拨款10亿美元开发采用超高音速滑翔体设计的新型常规战斗部导弹，带有直径876.3毫米的2级助推器，计划于2028年达到初始作战能力，配备在“弗吉尼亚”级潜艇的弗吉尼亚载荷模块内。这些增加的新技术研发预算就好比是美国海军发展的预付款，对未来转型至关重要。

> “弗吉尼亚”级Block 5通过弗吉尼亚载荷模块发射高超音速导弹的设想图

第四个矛盾是国会****与军方对海军发展思路的分歧。

基于2016年海军兵力评估所制定的355舰队计划构成如下：

战略核潜艇：12艘

攻击型核潜艇：66艘

航母：12艘

大型水面舰艇（巡洋舰与驱逐舰）：104艘

小型水面舰艇（护卫舰、滨海战斗舰、水雷战舰）：52艘

两栖舰艇：38艘

战斗后勤舰艇：32艘

指挥与支援舰艇：39艘

合计：355艘

对比目前的舰队规模，主战舰艇还需要增加12艘攻击型核潜艇、1艘航母、13艘驱逐舰、24艘小型水面舰艇和3艘两栖舰艇，缺口相当大，短期之内无法补足。

既有预算限制又要超常规地扩大舰队规模，只有两种解决方法。一是延长现役舰艇寿命，这也是国会极力支持的计划，认为大型水面战舰对美国海军的全球存在不可或缺。2018年时海军曾有计划给大部分非核动力主战舰艇延寿，“提康德罗加”级从现在的35年延长到42-52年，“伯克”级早期型从35年延长到45年，后期型从40年延长到46-50年，两栖攻击舰从40年延长到46-53年。但是延寿的代价也是很高昂的，除了改装、维护费用逐年升高，更重要的问题是作战系统日益落伍跟不上时代。

> 1987年2月21日服役的“莫比尔湾”号，水线部分舰体简直惨不忍睹

第二种正好相反，提前退役老旧舰艇，节省下资金大规模采购新概念舰艇，尤其是国防部长埃斯平倡导的大型无人化水面/水下战舰。去年1月海军作战部长吉尔迪上将声明无人舰艇将不计入主战舰艇数量中，呼吁国会增加海军预算。

而8月份埃斯平又对媒体说他将积极推进无人化舰艇的发展，依靠价格相对低廉且建造周期更短的无人舰艇在今后十年内迅速实现“355舰队”的目标。他解释这将是一个循序渐进的过程，开发尽量减少人员配置的新型舰艇，在特定的作战场景中或技术条件下于未来某个时间节点实现无人化。海军的计划是从2023年开始采购10艘大型无人水面舰艇和6艘超大型水下无人载具。

国会对此是持怀疑态度的，近年来濒海战斗舰和“福特”级航母遭遇的技术性挫折令国会反对海军快速转向不成熟的无人化水面舰艇技术，而且认为无人化并不会更便宜。国会决定只有在研发出完善的技术验证型号之后才会批准大规模的无人战舰采购计划，以避免濒海战斗舰项目窘境的重演。

总统和国会想要的是“空心化”大舰队，而国防部和海军想要的是能真正打仗的精干舰队。无论如何，从海军这两年的实际行动看还是选择了第二种方式，准备提前退役多达13艘“提康德罗加”级和4艘濒海战斗舰，“伯克III”的建造数量也减少了5艘以节省94亿美元造船预算，推进下一代“星座”级护卫舰的开发。航母数量暂时未动，仍在论证当中。

海军在无人化技术实现突破之前仍然会在现实和愿景之间进行妥协，到2021财年底军舰艇数量将从目前的293艘增加到306艘。与之相应2021财年海军总兵力将达到34.78万人，比上一财年增加5300人，扩军步伐不小，这也是人事费用增长的原因之一（另一原因就是海外部署作战行动增加）。

> 最近20年美国海军舰队规模的变化

【 美国海军发展趋势 】

去年10月份，埃斯帕在被特朗普炒鱿鱼前一个月又推出了美国海军2045年发展计划 - “战斗力量2045”，把因为国会、白宫、五角大楼三方一直无法达成共识而难产的“355舰队”一下子拔高到“500舰队”。当然目标2045年实现的这支500舰队显得相当“水”：航母数量为8-11艘，增加6艘轻型航母，战略核潜艇削减2艘，4艘巡航导弹核潜艇退役，攻击型核潜艇增加20-30艘，舰队的扩展主要依靠140-240艘无人舰艇，吨位不限。按CSIS测算，按这个计划用大批无人舰艇代替有人舰艇后每年造舰成本可以降低25亿美元，不过相应的研制开发等其它费用还需要21亿美元，实际每年只能节约4亿美元，无论355还是500都将远远超出海军现有的预算框架。

不过这真的只是望梅止渴，等特朗普败选下台，换了主人的五角大楼马上在今年3月份提出的2022财年国防预算提案中把特朗普政府制定的7550亿美元（包含能源部和其它联邦机构相关的国防预算）大幅砍到7000亿美元。拜登政府寄希望于削减过于臃肿的国防预算，以解放资金用于防疫和重建美国基础设施等更为紧迫的方面。

仅仅服役25年的“杜鲁门”号取消中期换料就此退役的选项时隔2年再次被摆到了桌面上。而共和党议员则建议拜登增加3%-5%的国防预算以应对日益明显的通胀压力，各方的角力将继续上演。

> 2019年3月16日，刚完成基地维修的“杜鲁门”号离开诺福克展开训练，舰艇上依然锈迹斑斑。

总体而言，美国海军乃至整个美国军队都正在经历冷战后最困难的时期，一方面是美国国力渐衰，国内政治、经济动荡，国防预算捉襟见肘，诞生在冷战时期的主战装备日渐老旧，新装备要么点错科技树、要么技术不完善难以形成战斗力，出现大面积的青黄不接；另一方面“中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗的海上力量极具挑战”，尤其是视为头号对手的中国正在迅速崛起，很多方面已经赶上甚至超越美国，给美军的力量部署和武器研发都带来极大压力。

从海军预算的发展趋势看，今后几年美国海军主战舰艇的数量很可能停止增长并小幅下降，集中退役的是半数“提康德罗加”级，每年新服役的则是1-3艘“伯克”级和1-2艘濒海战斗舰。目前在建的10艘“伯克”级中只有2艘是“伯克III”型，其余仍然是Flight IIA，和我军第一批8艘055型大驱的差距十分明显，还没下水就已落后的情况在美国海军造舰史上是非常罕见的。直接后果就是舰队防空、反导能力下降，防空网出现较大空挡，对付弱小国家尚能应付，面对军事强国的全方位饱和进攻难免左支右绌。

在东亚地区，美国海军作战能力的下降将相对更加明显，以航母打击群为基石的水面舰艇将被中国手段多样的区域拒止能力逼退到第二岛链。最近两年美国航母已经因为各种原因调配失调，在东亚维持一艘部署状态的航母都比较吃力，当中国的第三艘航母服役时，东亚中美海军力量对比很可能从量变引发质变，令美国海军失去第二岛链内的局部制海权。

美国海军优势最大的潜艇部队也面临同样问题，一下子削减1/5的“弗吉尼亚”级建造数量，对战斗力的影响将在现役30艘“洛杉矶”级达到35年服役年限大批退役后立刻显现出来（从去年开始到2030年）。

但是我们也不能就此轻视美国强大的科技实力和军事潜力，美国海军很有可能在最近几年的阵痛期中开发出新技术、新装备、新战法，用5-10年的时间从一支冷战时代的“重”舰队转型为网络战时代分布式、无人化、智能化的“轻”舰队，其发展趋势值得我们跟踪研究。

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