缅甸纵火中企, 暴露一个积压10年的棘手问题 | 文化纵横_风闻

文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2021-03-17 21:14

2021-03-17

✪ 杨龙、李湘宁 | 《文化纵横》特约撰稿人

【导读】近日，缅甸政局动荡波及中资企业，针对数十家中企的大规模打砸抢烧事件震惊海内外。低调的中企为何再次成为缅甸内部矛盾外移的主要对象？

本文分析了十年前缅甸民主化转型给中资企业带来的挑战，对我们判断今天中企在缅之困的根源与对策具有预见性意义。民主化改革之前，缅甸与中资一度经历“蜜月”，但这并不仅仅是缅甸反华势力所指责的军方倒向中国所致，而是因为欧美对缅长期制裁，才导致中国成为缅甸主要的资本来源国。而缅甸民主化转型带来的困扰，不只影响中国资本，更加深了缅甸国内政治经济的整体困境：一方面，缅甸希望一劳永逸地解决民主化、经济腾飞、民族矛盾和解等难题，但实际控制权力掌握在军方手里，后者着力维护既有政治优势，并将其制度化，无助于社会自我治理能力建设；另一方面，缅甸的经济快速发展与民众的生活水平需求相脱节，导致民众对参与经济基础建设的中资抱有抵触情绪，而一些西方政治人士、媒体和学者有意污名化中国企业的对外投资行动，使得中国企业成为众矢之的。

对于中企而言，如何在本地“扎根”仍是无法逃避的尖锐问题。这不仅取决于中企能否助力缅甸民生，更迫切的是在话语上掌握主动权，只有更好地向当地社会说明自己，中企才可能真正被缅甸民众接受。

本文原载《文化纵横》杂志，原题为《谁的迷失：当中国资本遭遇民主缅甸》，仅代表作者观点，供诸君思考。

谁的迷失：当中国资本遭遇民主缅甸

2014年7月，缅甸铁路运输部宣布中缅皎漂-昆明铁路（Kyaukpyu-kunming railway）工程计划将搁浅，这个项目预计总投资至少120亿美元，实际投资可能超过160亿美元，此前中国企业已经完成了项目的所有勘探工作。

这很容易让人联想到2011年9月被叫停的密松水电站项目，这个位于缅甸北部克钦山区的水电开发项目，预计投资总额为35亿美元，装机规模将达到600万千瓦。但是它也遭受被缅甸单方面叫停的命运，而至今依然没有重启的迹象。

自缅甸2011年开始推动民主化改革以来，中国投资在比例上呈现减少的趋势，2010年，中国对缅甸投资达到82亿美元的历史高点，随后则一路走低，相比于2010年，2011年减少50%（约42亿美元），2012年减少了90%还多（不到3亿美元）。

英国《经济学人》在缅甸开启民主化后，曾乐观地预言：一个因压迫而隔绝于世界之外的缅甸将很快重返现代的舞台。在改革之后，西方国家的企业将大量涌入缅甸，一个5000多万人口的缅甸，在各个方面都有着强大的需求，这些都让西方企业兴奋。并且，它和中国资本的“甜蜜”岁月即将终结，多元的国际资本将获得公平的竞争机会。

上述种种迹象，似乎都表明，中国企业正在缅甸遭遇“厄运”，连中国在缅甸的企业负责人，都在反复抱怨缅甸改革之后，中国所遭遇的“政治困境”：来自西方的无形政治压力和缅甸国内政治变动的有形挑战。

如果只看到这个方面，中国资本在缅甸的状况确实足够糟糕，但是如果放到两个维度重新审视，形势又显得有所不同。一是，根据缅甸官方统计，2013年中国对缅甸投资额为3.1亿美元，已经相比上年回升9.2%；缅甸累计利用外资总额为442.7亿美元，由于历史的积累，中国在缅甸投资的总额达208.5亿美元，依然占据缅甸外资的半壁江山。二是，缅甸自开启民主化之后，其吸引外资的总额亦是大幅下跌，2012年仅为14亿美元，2013年为36亿美元，不过外资的主要来源并不是预期中的欧美企业，而是新加坡、韩国、泰国和英国，以及中国。

所以，又可以认为中国资本在缅甸遭遇的困境，实则和缅甸自身的国运变化、缅甸总体的投资环境密切相关。因为在缅甸开启民主化之前，欧美国家从1988年以来陆续力行对缅甸的制裁，以至于中国成为缅甸最直接的资本来源国，这也使得经过二十余年的积累，中国资本在缅甸外资构成中处于如此重要的位置。

因此，不仅中国资本在缅甸转型之后遭遇了巨大的困境，而是全球资本都存在不愿进入缅甸的问题；但是中国的特殊之处在于，中国资本在缅甸有着相对雄厚的积累，因而必须要直面和处理缅甸转型后的诸问题；同时，中国西南和缅甸接壤的现实，使得缅甸问题对于中国有着更强的迫切性。一个和平而稳定的缅甸对于中国的边疆稳定亦是举足轻重。

基于此，中国资本在缅甸的处境，既是缅甸急剧转型的映照，又是自身在变动的投资国社会中如何自我调适的问题，因而，中国资本近年来在缅甸的遭遇，既关涉缅甸转型后社会和政治状况的复杂化，也关乎自身如何在既有基础上“扎根”。

**▍**缅甸政治转型=中资问题？

2011年对于缅甸而言，是一次压抑已久的释放，民主化终于提上日程、言论自由放开了、军人政治可能要终结了；对于国际世界而言，一个开放的、奔向现代的缅甸正在急步走来；对于国际资本而言，中国资本首先受到了缅甸开放的冲击，欧美资本在寻找机会进入。

一位在缅甸工作了十余年的中国企业员工回忆起当时的情景：“一切都变得太快了，以前认为军政府还会执政十到十五年。但转型之后，体现在密松水电站上，各方力量似乎都在反对这个项目。国际舆论批评它，缅甸国内民间组织反对它，佛教徒以不支持的态度面对它，附近民众的不同诉求朝向它，克钦地方和缅甸中央的利益纠葛指向它，还有人认为欧美有力量在后面，但已经分不清是谁在主导这件事情，问题到底在哪里。”

这是缅甸开启转型之后，中国资本，乃至所有外资的普遍困惑。因为民主转型之后，各种曾经被压抑的社会和政治力量都开始活跃起来，为2015年民主选举积蓄力量，民主选举为所有试图在政治上跃跃欲试的人提供了上升的通道。而获得公众关注最重要的方式，就是参与到关乎民生的公共事件中。

密松水电站就具备了这一特点，在极度缺乏电力的缅甸，其农村还在使用传统的煤油灯照明，稍微好些的地区，可以用柴油脱谷机在脱粒的同时，勉强生产一点照明所需的电。尽管缅甸没有通往全国的输电网络，但是在缅甸普通人看来，密松水电站90%的电将送往中国；加之，密松水电站的项目备忘录是在军政府时期签署的，转型之后军方在民众那里成为了历史负资产；再加之，国际社会在制裁缅甸之时，几乎只有中国资本进入，所以它在缅甸的存在，很大程度上就被视为和军方合作的产物；这些叠加在一起，密松水电站就成为了各方诉求的出口。

在缅甸中央政府层面，缅甸总统吴登盛虽然以民意反对之名直接叫停了项目，但是背后却是缅甸政府从来没有面对过这么复杂而不可控的局面，从来没有协调过如此多面的争议，“叫停”这个举动，不管是维护备受苛责的军方，还是为大选准备民意基础，抑或是暂缓中央和地方的冲突，都有着极大的便利。

相反，2012年在缅甸蒙育瓦镇的莱比塘铜矿——由中缅企业共同开发，当地村民和缅甸民间机构示威要求停止采矿，因警方的强力清场而引发冲突。昂山素季介入调查和调解后，既批评了警方的粗暴做法，又批评了民众怒气冲天的示威；事后昂山素季主持的调查委员会提交了支持铜矿复工的报告，但是这个铜矿项目依然磕磕绊绊。昂山素季也因为介入调解及所提交报告而在缅甸备受批评。

其实，麻烦不只属于中国资本，而是整个缅甸都在面对着一个悖论。缅甸试图铸就一个极高的民主转型起点，它希冀一劳永逸地解决民主化、经济腾飞、民族和解等诸多人类历史的难解之题：破解军事权力强盛而政治权力孱弱的局面，缓和种族屠杀造成的民族分裂问题，以及佛教极端主义兴起之后，佛教徒和伊斯兰教徒之间持久的冲突。

但是，现实有时事与愿违，这些问题不但没有改善，反而导致外国资本进入缅甸变得极为困难。归根究底，缅甸形势已经发生变化，军方要保持自己的权力、反对党和各类民间组织要发挥更大影响力、族裔冲突和中央-地方冲突在转型之后又没有新的可行协调方式、压抑已久的宗教冲突正在酝酿爆发，所以，外国资本面临的不仅是缅甸薄弱的产业基础，而且还有缅甸波涛汹涌的政治局势。

这就是为什么一个急需外资建设的缅甸，现任中央政府却对外资的进入保持非常谨慎的做法；这也是为什么一个急需走向现代的缅甸，民间的各方力量几乎都怀有外资必反的态度，不管外资是来自军方或是昂山素季的支持；这也是为什么一个逐渐开放的缅甸，反而导致外资普遍的焦虑和观望。

按照迈克尔·曼的权力理论，缅甸属于意识形态权力资源匮乏、经济权力极其薄弱、军事权力强大并对政治安排高度渗透、政治权力孱弱的政府。**这也导致转型前后的缅甸，虽然有高专制权力的军政府，但是它的专制权力仅限于对社会的控制，同时还损害了社会的自我治理能力。同时，缅甸在军事控制方面，还表现出了相当高的基础渗透权力。**正如缅甸学者Maung Thawnghmung在其专著《超越武装抵抗》（Beyond Armed Resistance: Ethnonational Politics in Burm）中所指出的，在和中央军政府的长期对抗中，缅甸的少数族裔逐渐分化为两个群体，一个是从事军事反抗的少数族裔群体，另一个是支持国家统一并认同缅甸身份的非军事少数族裔群体，后者恰可以看作缅甸军政府较高的基础渗透能力。

**不同于柬埔寨转型的是，缅甸转型虽然在民众层面有着相当的共识，但是实际控制权力的军方，则依然主要着力于维护既有的政治优势并将其制度化，**这一点在缅甸宪法关于议会的设置上表现极为明显，在三个选举团中，缅甸国防军总司令可以提名一个军人选举团（剩下两个为人民院选举团和民族院选举团，各占1/3），他们在议会中占有1/3的席位，进而在总统选举时，没有任何军方支持的候选人，都需要获得3/4的其他议员选票；而有军方支持的候选人将只需要再获得1/6的其他两院的选票。但是转型之后的缅甸，军方又不能不在行政事务上保持某些克制，迫在眉睫的大选是一种压力。

然而，缅甸在军事方面的强力给民主转型准备的却是一系列难题。在制度层面，缅甸大规模移植了已然在欧美成熟的法律，尤其是力行高标准的投资法和劳工法。但是现实是残酷的，在农业人口接近60%的缅甸，却移植了用来保护非农业人口的劳动法律；在一个人均收入极其低下、普遍贫困的缅甸，人们更迫切地希望提升国民的收入水平。

但是匮乏的基础设施、几乎归零的社会福利、糟糕的教育体系导致人力资本匮乏……所有这一切，造就的只是一个基础极为薄弱的缅甸。以言论自由的放开为例，虽然民众有了更多的自由，但是他们却无力去维护言论的底线和尊严。一位在缅甸的美国NGO代表刚到缅甸时，为其国内毫无禁忌的言论惊呆了，不同宗教之间言语上的相互攻伐没有任何的禁止，媒体上关于企业和一些人物的攻击性谣言几乎不需要承担任何责任。

**缅甸转型的远大理想和紧迫而混乱的现实，实则反映了一个脱离世界太久、急切想迈入现代社会的缅甸，它短暂的理想冲动和漫长的现代之路的冲突。**马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》里中肯地写道：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”

所以，当前缅甸的问题，是社会和政治力量重新调整之后，波及经济的各个层面，这才有了所有外国资本都面临的问题，只是其他国家的外国资本还没有进入，而即将或已经进入的中国资本正好遭遇了这场大的变革，以至于顺带和缅甸转型一起，在国际舆论中的位置显得格外突出罢了。

但是，缅甸政治转型和中国资本问题并无舆论所描述的必然因果关系，只是因为在历史上形成的中缅关系，使得中国资本在缅甸曾和军方具有一定的密切联系，进而导致中国资本问题和缅甸政治转型具有韦伯意义上的“亲和”关系。

**▍**中资在缅甸的历史之困

1988年，缅甸苏貌将军在接替奈温将军的同时，并接管了缅甸全国权力，随后欧美陆续对缅甸进行经济制裁；1990年大选，昂山素季领导的全民盟大获全胜，但昂山素季遭到了军方的软禁，导致欧美开始了更大规模的制裁。自此以后，除中国资本，缅甸几乎未能吸引到其他外资。

在这样的局势之下，缅甸在1988年经济下滑11%，不过，1989年至1998年，缅甸的GDP保持了5%以上的增速；1999年至2010年，缅甸GDP更是维持了10%以上的增长。依托相对高速的增长，缅甸人均GDP从1988年的接近100美元提升到了如今接近1000美元。

缅甸的经济发展却带来了一个悖论：经济的快速发展促成了相对较高的人均GDP，但是和其兼容的是普遍贫困的社会事实，城市化水平依然十分低下；经济的快速发展让统计数据显得耀眼夺目，但是缅甸的产业结构并没有根本提升，以木材、玉石、石油和天然气为核心的自然资源类在经济中依然占支配地位，所以经济发展几乎未能惠及多数民众。虽然，最近十年，中国开始在缅甸大规模进行基础设施建设，但是由于缅甸薄弱的基础和经济发展脱嵌于社会的现实，导致缅甸民众普遍对经济发展持抵触情绪。

缅甸GDP增长的两个阶段，和中国资本在缅甸投资的两个阶段正为相合：1989年至1998年，中国资本主要投资木材、玉石和农产品；而1999年以后，中国国有资本开始大规模进入缅甸的基础设施领域和石油、天然气领域。

在Monique Skidmore和Trevor Wilson新近主编的《缅甸的独裁、混乱和衰落》（Dictatorship, Disorder and Decline in Myanmar）一书中，日本学者Toshihiro Kudo借助缅甸官方的统计数据，发现从进出口来看，缅甸向中国出口以木材和农产品为主，在2005年前后，该项已占出口中国总额的70%，近年来则主要是天然气出口；而缅甸进口中国的货物经历了两个阶段：1988年到2000年前后，主要是以纺织品和基本生活用品为主，此后则转向基础设施投资，尤其是大力发展水电投资和道路建设，并向缅甸提供低息贷款，这些都为缅甸近年来的新发展注入了必要的力量支撑，并拯救了被西方隔绝的缅甸经济。

缅甸对中国的进口趋势变化，恰好反映了中国经济发展的不同阶段，2000年以前，中国在生活基本消费品生产方面有着极强的优势，中国国内经济正在艰难地改革和重组，外向性还是极弱的；2001年中国正式提出“走出去”战略，基础设施和能源投资成为了重点领域，这和中国在缅甸投资重心的转化是契合的。

当然，上述日本学者也批评了中国在发展过程中不注意环境保护和资源的可持续性。尤其是在2000年以前，中国对外投资以民营资本为主，且缺乏中国国内的制度约束。来自中国的民营资本，通过他们娴熟的社会经验和极强的经营人脉的能力，在缅甸搭建起了错综复杂而有效的社会网络，可以保证他们把珍贵的木材和充满风险的玉石运回中国，获得不菲的回报。一位木材商人回忆起那段攫木如金的岁月，依然恋恋不舍：虽然伴随缅甸军事动荡的是难以预料的风险，但是打通各路关系之后，尤其是军方关系之后，其他就变得不那么重要了，法律的规定、民众的反对，都不会成为木材变现的障碍。

而在2000年以后，在缅甸形成了中国的国企资本和民营资本双峰并立的局面。国企资本开始大规模进入缅甸，并以基础设施和石油、天然气方面的投资为重心；民营资本则依然集中在木材、玉石和农产品，当然也有一小部分人，依托其强势的军方资源，在缅甸开采金矿或其他珍稀矿产，并且几乎没有环保的意识。

经过20余年的发展，中国资本在缅甸建立起了雄厚的根基，缅甸经济发展已经离不开中国资本，但是历史的包袱也在困扰着中国资本，尤其是第一个十年，中国民营资本在木材和玉石领域积累了原始资本，也积攒了破坏环境和掠夺资源的负面名声。在第二个十年，这个问题虽然有所改善，但是这一问题并没有实质性的改变。

而在缅甸民众那里，他们并不区分中资进入缅甸的历史，也不区分中资的形态，还不区分不同类型的中资的作用，而将中资统统视为缅甸自然资源的掠取者。在缅甸媒体放开管制之后，加之一些西方学者对中国资本“走出去”进行“新殖民主义”的建构，这一形象变得更为突出和深入人心。

但是，不能脱离中国资本在缅甸的历史过程和具体形态，而抽象地讨论所谓的资源掠取问题。不可否认的是，中国资本对于创造就业和提升大部分民众的生活水平方面，对缅甸贡献确实是有限的。一是早期的投资高度集中于暴利型行业（木材、玉石），所以无法有效创造持久而稳定的就业；二是最近十年，中国在缅甸的基础设施建设规模相比于5000多万人口的缅甸而言，还是显得十分有限，因而只能给部分缅甸民众带来实际的益处。虽然，某中国企业在缅甸的管道项目中，已经意识到提升缅甸民众收入水准对于自身投资的重要性，并将70%的雇工名额给了缅甸本地人。

根据麦肯锡全球研究院的一份报告，缅甸GDP将从现有接近500亿美元的规模增加到2030年2000亿美元，成为亚洲发展最快的新兴经济体。在未来的一段时间，中国对缅甸基础设施的投资规模必将扩大，其原因在于一是基础设施投资规模大、周期长、收益率低，是欧美资本普遍不愿进入的领域；二是中国正在筹划建立亚洲基础设施投资银行，提振东南亚和中亚的基础设施水平。以缅甸经济对中国的依赖和资本力量的匮乏，最终将难免还会选择引入中国资本。

不过，国际资本在缅甸遭遇的现实难题和中国资本在缅甸面对的历史和现实之困，都揭示着一个主旨：缅甸转型之后已经不再是由某一个力量来决定一切，所以中国资本要持续进入缅甸，就必须要考虑保护相关当地人的利益，在较大范围内提振当地民众的收入水平，并履行相应的社会责任来回报当地社会。否则，就可能长期面临密松水电站和莱比塘铜矿的困惑，工人罢工、民众抗议、政府叫停就不只是中国特大投资项目才会面对的问题了。

**▍**中国资本无可回避

中国资本在缅甸的历史和现实，既是自身扩大在缅甸投资的基础，也是自身在缅甸遭遇更多冲击的原因。

**从中国资本自身而言，不管是在缅甸军政府时期，还是在急速转型的新时期，它都必须直面一个问题，就是它如何在本地社会“扎根”的问题。**因为任何资本投资，在缅甸当地人看来，都是攫取利益的行为，那么和当地民众分享利益，分享经济发展所得，或许在资本方看来有所苛责，但是在普遍贫困的民众看来，却具有绝对的合理性，改善自己及家庭生活的诉求是人最基本的要求。

所以，在某种程度上，缅甸民众对中国资本的情绪是矛盾的，他们既希望借助经济发展来尽快步入现代生活，但又惧怕资本进入之后不仅掠取资源，还不能对他们改善生活有实际的帮助。在军政府时期，经济的发展和民众生活水平、社会福利、基本教育都是脱节的，那么经济发展对于民众自身的意义何在？这个问题在当前的缅甸有着极其重要的现实含义。

中国资本必须要直面这个问题，不能因为自己推动经济发展而沾沾自喜，而是要更加明确地意识到，在缅甸政府再分配能力无法快速改善的前提下，中国资本所扮演的初次分配的角色就显得格外重要，它既关乎缅甸的未来前景，也关乎中国资本在缅甸的安全和存续。所以，中国资本只能在自身力所能及的范围内，尽可能保障相关当地民众的基本利益，防止为了自身管理和交流的便利，而不去大规模雇用当地人工作。

在此之外，中国资本在东南亚已经扮演日益重要的角色，它事实上已经成为东南亚这个亚洲新兴经济体的重要动力之一。遗憾的是，与中国资本重要性不匹配的是，对中国资本在资本接收国的经济—社会—政治后果的解释。

缅甸就是一个突出的例子：支撑缅甸经济向前的是中国资本，但是中国资本绝不可能“包办”缅甸民众的社会福利，但是中国的“不干涉”态度，就变成了当地民众认知中的“默许”和“鼓励”政府不提供社会福利，因为几乎所有人都希望借助中国资本自身巨大的影响力来对政府施压的时候，它却缺席了。

**中国资本完全不习惯在台面上展现自己的实力和影响力，但是在民主转型期的缅甸，这种沉默就不可避免地会变成大家“攻伐”的理由。**或许，中国资本缺乏对民主转型期的缅甸的理解，同样，民主转型期的缅甸也缺乏对中国资本运作逻辑的理解，这种相互之间的隔阂，或许会随着时间淡化，但也有可能会加深。**这将部分取决于中国在事实层面怎么做，才能惠及缅甸民众；在“知识”层面，怎么更好地说明自己，才能让缅甸民众接受。**现在看来，后者可能比前者还要紧迫。