重要规划公布！大中小城市发展方向再定调，事关一批城市的未来_风闻

　　文丨西部菌

　　3月13日，十四五规划和2035年远景目标纲要全文正式公布。

　　其实在之前，对规划草案提前公开的一些内容，西部城事已经有过论述，详情见《两会四大信号！新一轮城运，哪些城市是大赢家》。而随着全文出炉，一些细节更加清晰，意义也更明朗。

　　尤其是在城镇化方面的定调，将深刻影响到下一阶段各类型城市的发展走向。今天西部菌通过与十三五文件相关表述的对比，作简要的分析。

　　先说结论：未来五年乃至更长时间，超大城市、特大城市扩张放缓，大中城市迎来扩张的机遇期，小城市将出现两极分化，基础条件好的县城，也会迎来红利。

　　01

　　优先发展大城市还是小城市，是一个争论已久的问题。而关于大中小城市发展的优先级和协同性问题，十三五文件还是这样表述的：

　　加快构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴，大中小城市和小城镇合理分布、协调发展的“两横三纵”城市化战略格局。

　　其实在前五年，大城市中心的逻辑已经比较清晰，不过基于平衡考虑，对于中小城市同样持鼓励发展的态度，以实现“合理分布、协调发展”的目标。

　　并且这种鼓励发展，包括实实在在的各种利好。比如十三五文件强调：

　　引导产业项目在中小城市和县城布局，完善市政基础设施和公共服务设施，推动优质教育、医疗等公共服务资源向中小城市和小城镇配置。

　　但人往高处走、水往低处流，是最基本的规律。大城市基础设施更完善，就业机会更多，收入水平更高，营商环境更好，所以从产业到人口资源都不断涌向大城市。

　　资源向大城市集中，能够更充分地发挥经济规模效应，可以高标准地建机场，大手笔地投资修地铁等等，反过来又进一步提升城市能级。

　　因此，基于大城市资源集聚的客观优势，十四五规划提到：

　　以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展；

　　发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

　　五年前是“合理分布、协调发展”，现在是“协调联动、特色化发展”。表述的细节变化，其实也暗含了不同阶段的不同使命要求。

　　对小城市来说，以前要和大中城市协调发展，但城镇化开始减速，论经济增长势头，小城市未必跟得上大中城市的步调，所以这时候要强调特色化发展，小而美也行。

　　这种思路的变化，还体现在其他几个细节上。

　　比如之前强调，“以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市”，现在已经没有相关要求。因为一些小城市开始收缩，未来甚至可能消失，以增加数量为目标已不合时宜。

　　再如此前提到，引导产业项目、优质公共服务资源向中小城市布局，现在“承接超大特大城市产业转 移和功能疏解”的任务，落在了大中城市头上。此外还有：

　　优化市政公用设施布局和功能，支持三级医院和高等院校在大中城市布局。

　　这意味着，行政资源的配置，越来越向市场资源的配置规律靠拢。那么在未来的五年，大城市在城镇化空间布局中的分量和地位，还会进一步上升。

　　02

　　全国一共有六七百个城市，促进中心城市发展的大逻辑下，不同大城市的发展水平、阶段可能完全不一样。因此，规划也作出了差异化安排。

　　如超大特大城市，规划明确提出，“优化提升超大特大城市中心城区功能”：

　　转变超大特大城市开发建设方式，加强超大特大城市治理中的风险防控，促进高质量、可持续发展。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，合理降低开发强度和人口密度。

　　这和前几天发改委人士的表态相呼应：

　　这次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题。因此超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。

　　过去，超大特大城市成为城镇化的最大赢家，经济、人口规模快速膨胀，同时房价高企，城市病问题日益凸显，所以现在到了“减负”阶段，要适当地给城市功能做减法。

　　按照2019年的城市建设年鉴，超大城市有6个，分别是上海、北京、重庆、广州、深圳和天津；特大城市有11个，分别是东莞、武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳、青岛、苏州。

　　这些城市接下来的扩张速度可能会有所放缓，尤其是超大城市，资源集聚一旦达到一定的强度，就面临着向外疏解问题。

　　同时，想通过撤县设区等行政手段扩容，难度会加大。

　　超大特大城市的产业疏解到哪里去呢？大中城市。对此，规划提到：

　　完善大中城市宜居宜业功能。充分利用综合成本相对较低的优势，主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解，夯实实体经济发展基础。

　　目前，城区常住人口100万人以上的，都可以统称为大城市，具体包括Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市，它们的数量接近百个。而中等城市的标准，则是城区常住人口50到100万人。

　　也就是说，城区常住人口50万人以上的大中城市，未来将成为承接产业转移的重点，在优质公共服务资源投放上，将得到进一步的倾斜。

　　至于位于城镇化最末梢的县城，也将迎来一定的机遇——“推进以县城为重要载体的城镇化建设”提到：

　　加快县城补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。

　　发展势头较好的县城，按照“稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口 20 万以上的特大镇设市”的要求，还可以实现升级。

　　03

　　梳理近些年的城镇化历程，可以发现，大概经历了三个阶段的转向：

　　从早期鼓励中小城市的分散型，到优先发展大城市的集中型，再到现在两种思路融合，按照规划的表述便是，“分类引导大中小城市发展方向和建设重点”。

　　大城市要进一步发展，提升经济和人口承载能力，但不能无限膨胀，特别是中心城区的开发要有一定的强度限制；小城市不是不发展，而是走特色化发展之路。

　　在不同时期，对不同等级的大中小城市给予不同定位，这种方向上的调整，也是基于城镇化发展阶段的差异。毕竟随着城镇化减速，很多中小城市继续扩张的动力已经大大减弱。

　　和房地产市场的调控一样，这也是一种“因城施策”。

　　而城镇化的下半场，既要尊重资源集聚的市场规律，充分发挥规模效应，又要避免城市无度扩张，规模效应走向其反面，于是都市圈和城市群成为城镇化第三阶段的重要平台载体。

　　来源：规划

　　像这次的规划就点名了19个城市群：

　　优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。

　　都市圈和城市群，都是由中心城市加上周边的中小城市，形成组合式的空间载体。一方面资源可以进一步集聚，另一方面中心城市可以向周边疏解产业，但仍然保留产业的部分价值。

　　城镇化的空间载体变大，规模效应和马太效应将继续强化，未来随着都市圈、城市群战略的深化，大中小城市内部的命运，将出现更大的分野。

　　尤其小城市，如果能入圈入群，可以就近承接大城市的产业转移，分享城市规划利好，诸如机场、地铁等等，反而是一波机会。

　　如果无法入圈入群，那就得及时做好城市规划，加快经济转型，迎接收缩时代到来。