拜登政府逆转特朗普的束缚，重塑对华政策的四类方法_风闻

走出去智库观察

日前，拜登签署总统令取消特朗普于2020年4月签署的移民限制令，美国海外使领馆将恢复发放移民签证。据美国媒体统计，拜登上任后签署的53项行政命令和措施中，20项是对特朗普时期政策的逆转。

走出去智库（CGGT）观察到，拜登政府施政的一大特点是密集摒弃或逆转前政府的相关政策措施，相当程度上回归了建制派施政传统。如在在外交方面，拜登政府逆转了特朗普政府在气候、军控、伊核等问题上的立场，兑现了部分竞选诺言。

对华政策方面，拜登政府如何摆脱特朗普的束缚？今天，走出去智库（CGGT）刊发战略与国际研究中心中国商务和经济部门高级顾问和主任Scott Kennedy的分析文章，供关注拜登对华政策的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、特朗普政府留下了一个基本上失败的方法，其继任者应该进行改革。拜登政府似乎认识到了这些不足，表示将对其国内和外交政策框架进行重大调整。

2、尽管在某些领域重建美国盟友之间的信心并对中国更加强硬，但更复杂的是处于这两个极端之间的问题，这些问题应该分为另外两类：双边稳定、修改限制与改革。

3、尽管特朗普政府试图有意束缚其继任者，但拜登政府在重塑美国对华政策方面有很大的灵活性。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/Scott Kennedy（斯科特·肯尼迪）

战略与国际研究中心（CSIS）中国商务和经济部门高级顾问和主任

拜登政府将继承四大危机——流行病、气候变化、种族不公正和分裂的政治体系。他还将面临一种美中关系，这种关系与奥巴马总统四年前留给特朗普政府的关系截然不同。弄清楚如何管理这笔遗产将是新政府外交政策的主要挑战。

自2017年以来，**美国的对华政策已经从多边主义和一体化急剧转向单边主义和脱钩。有人认为，拜登政府几乎没有回旋的余地。**这在一定程度上是因为北京的不妥协态度和发出诸多信号，即国内施压及在国家资本主义和外部自信方面的加倍努力。这在一定程度上是特朗普政府在近几个月实施的一系列限制和惩罚的结果，这些限制和惩罚旨在使即将上任的政府在政治上难以退缩。鉴于战略竞争似乎越来越紧密，持这种观点的人唯一的问题是拜登团队是否能更有效地追求同样的议程。

在可预见的未来，回到在台湾或人权等问题上存在严重分歧、但却没有阻碍广泛合作的时代是不可能的，也是不可取的。中国在意识形态上变得更加激进、更加强大，并旨在主宰全球经济的制高点，这意味着美中之间的重叠利益有所减少。然而，拜登政府在中国的政策创新机会比许多人想象的要大。摆脱特朗普方法的限制有两个步骤：首先是愿意充分评估现有方法的假设、工具和结果，并在此基础上定义新方法；第二个是如何从A点到达B点的系统计划，这将需要决定保留哪些现有政策措施、改革哪些措施以及完全放弃哪些措施。

为什么改变是必要的

**改变方向的最重要原因是特朗普政府的方法是失败的。尽管特朗普团队在许多问题上，尤其是在经济问题上，值得称赞的是敲响了中国带来危险的警钟，但他没有以有效的政策来应对这一挑战，使之有利于美国。**在特朗普任期结束时，美国对华贸易逆差大致相当于奥巴马政府结束时的水平，超过3000亿美元。在贸易战的压力下，甚至在大流行之前，美国对中国的出口在许多领域都停滞不前或下降，包括农业、能源和高价值产品，如商用飞机，而教育和旅游等服务出口大幅下滑。相反，特朗普总统的断言，即301条款关税的全部负担——其中大部分仍在实施——是由美国进口商和消费者承担的，而不是中国出口商。

美国政府的边缘政策产生了温和的中美第一阶段贸易协议，它包含了一系列令人钦佩但渐进的改革。但中国公司和它的一系列产业政策工具仍完好无损。同样有问题的是，这笔交易的亮点--2000亿美元的收购协议--是一场灾难：它支持有管理的贸易和中国政府的干涉主义，同时设定了不切实际的目标，这是中国预料不到的。

**在第一阶段贸易协议的温和跟进和疫情爆发后，特朗普政府将注意力转移到了两个经济体的脱钩上，在技术、贸易、投资、金融和旅游方面实施了一系列限制。**其中一些行动降低了美国的脆弱性，但它们被随意采用，很少考虑经济成本，坦率地说，也没有充分分析它们对美国国家安全的预期好处。与此同时，北京加强技术自力更生并通过与其邻国和欧洲达成新的贸易和投资协议，削弱了美国孤立中国的努力。加上美国自己拒绝跨太平洋伙伴关系(TPP)和对其他多边合作的猛烈抨击，美国可能比中国更有被孤立的危险。美国在华股权投资增长放缓，但很少有公司完全退出；美国没有出现大规模的离岸外包浪潮，也没有随之而来的制造业或高工资就业的扩张。与此同时，华盛顿忽视了美国自身的经济基础、社会安全网和高科技创新体系。

当前的中国需要美国清醒而坚定的回应，但不能因为可以贴上“强硬”的标签，就为一些不管用的政策开脱。因此，特朗普政府留下了一个基本上失败的方法，其继任者应该进行改革。

**拜登政府似乎认识到了这些不足，表示将对其国内和外交政策框架进行重大调整。**至关重要的是，它似乎真正明白，而不仅仅是口头上，与中国的竞争不仅仅是一场权力的激烈较量，而是根本不同的经济和政治体系与国际秩序愿景之间的较量。与特朗普的方法相反，拜登政府强调，它将寻求与盟友和世界各地志同道合的国家进行更大的合作。虽然它对许多国际机构的现状不满意，但他将寻求建设和改革——而不是冻结、拆除和放弃。

这种转变植根于这样一种信念，即更积极的美国领导和多边主义对于应对中国带来的风险，以及扩大支持美国经济、加强美国安全和促进美国价值观的机会是必要的。这一战略转变的后果意味着，即使拜登政府决定保留针对中国的具体措施，其更广泛的意义也将发生变化。相反，推动脱钩的武器可能会成为降低风险和捍卫美国主导的秩序基本原则的工具。

最后，无论人们如何看待更广泛的战略，显然都需要对工具和组织进行各种各样的切实改革。特朗普政府用来对抗中国的许多工具，特别是在防御方面，最初是为其它背景而创建的，需要进行调整以最大限度地发挥其效力。

因此，从一届政府过渡到下一任政府，不应简单地增加与中国或多或少的脱钩，而应潜在地形成一种新的关系概念，以及这种关系如何适应美国政府对美国和整个世界的更大计划。

从A点到B点

但要实现这一转变，**拜登政府首先必须决定如何处理特朗普政府遗留给他的一系列措施。**在过去的四年里，尤其是自2020年4月以来，政府对两国关系的各个方面都施加了数十项限制，通常被概括为“脱钩”，他们的目的是孤立中国，侵蚀其经济和其它权力基础，并保护美国的经济和安全利益。如果给定一张白纸，拜登政府可能不会采取许多这些措施，但它们已经到位、不容忽视。

为了成功地过渡到一个新的和更有效的中国战略，现有的各种措施不应以同样的方式对待。相反，它们可以分为四类(见下图)，每一类都应该有不同的处理方式。

单边多边主义

**第一组是拜登政府应该单方面取消的行动，甚至不与其他人进行谈判。这些措施损害了美国及其盟友的关系，没有任何补偿性的经济或战略利益。**扭转这些政策将开始修复这些关系，并加强美国在多边合作的影响力进程。幸运的是，拜登政府已经发出信号，希望支持世界贸易组织，而不是削弱它，重新加入《巴黎协定》，在欧洲和亚洲维持美军，重新加入世界卫生组织，并回到伊朗核协议上来。尽早采取这些步骤将有助于澄清，世界上最严重的挑战是中国，而不是美国的盟友和他们帮助建立的国际机构。

这类别中唯一的问题是，是否保留第232节关税，这是2018年3月对一系列国家对中国和俄罗斯首次征收的钢铁和铝关税。虽然关税可能帮助了这些行业，但它们提高了下游行业和消费者的成本，对相关商品征收更多关税产生了压力，并破坏了与盟友的关系。由于人们仍然担心中国和俄罗斯将过剩的钢铁倾销到国外，所以在取消对其他经济体的关税的同时，保持对它们的关税是有意义的。同时，美国应该与盟友讨论如何应对钢铁、其他传统商品甚至高科技产品的产能过剩挑战。经济合作与发展组织(OECD)的全球钢铁产能过剩论坛(Global Forum on Overse Steel Capacity)一直是一个无懈可击的失败，很快就需要一种新的方法。

孤立中国

**在另一组措施（红色部分），拜登政府需要维持并在某些情况下扩大对中国的限制。**这一点最明显地适用于人权，特朗普政府以美国国务院和财政部为首针对新疆问题实施了一系列制裁。他于2020年7月宣布了对香港的初步一揽子制裁措施，并采取了更多的后续措施，例如，针对负责削弱香港高度自治的个人官员。即将上任的政府应进一步将人权作为总统优先事项，并尽可能扩大限制。一种新的方法可能是不再承认香港（和澳门）在国际组织中的成员资格，因为他们没有比任何其他中国城市更多的自主权。对其他族裔地区，例如在内蒙古，也可能需要制裁。

**美国政府还需要对中国在美国境内的危险行为保持限制和警惕。**这包括毫不拖延地将所有在美国证券交易所上市的中国公司全部退市。由上市公司会计监督委员会(PCAOB)监督，出于国家安全和互惠的考虑，中国电信运营商营业执照的吊销应当继续有效。

双边稳定

尽管在某些领域重建美国盟友之间的信心并对中国更加强硬，但更复杂的是处于这两个极端之间的问题，这些问题应该分为另外两类：双边稳定和修改限制与改革。

有一套政策工具，拜登政府可能永远不会使用，政府应该找到一种方法来改变路线。这类措施包括：撤销301条款关税；终止对记者的“以牙还牙”；重开休斯顿和成都领事馆；结束对华为高管孟晚舟试图引渡的争议，以及对加拿大人迈克尔∙科夫里格(Michael Kovrig)和迈克尔∙史帕沃(Michael Spavor)的任意拘留；解除禁止微信和TikTok的威胁；取消对中共党员发放更短签证的计划；恢复富布富布赖特交流项目。

这些措施损害了美国经济，削弱了美国的软实力，对促进美国国家安全几乎毫无帮助，并损害美国与盟友的关系，所有这些都没有给中国带来巨大的代价。例如，美国需要保护美国人的互联网用户数据不受中国政府的侵犯，反对审查制度，但在美国禁止微信和TikTok是象征性的措施，不是解决这些挑战的真正办法。这句话同样适用于孟案。引渡她的计划考虑不周，不出所料地导致中国进行报复，损害了美国与一个关键盟友的关系，同时将国际法政治化。

取消这些政策可能有助于稳定美中关系。也就是说，采取这些措施不应是单方面的，而应通过双边谈判来进行。在双边谈判中，中国要么做出回应，要么解决美国的关切，正是这些关切促使中国开始实施限制。例如，美国政府不应该满足于中国仅仅恢复美国记者的签证，以换取中国记者也恢复签证。相反，它应该要求中国做出可核实的承诺，允许美国记者（及其中国工作人员）不受阻碍地工作。（北京即将举办的冬季奥运会可能是获得这一结果的一个机会。）恢复领事馆应该有一个明确的认识，即它们不会成为间谍活动的平台。中国很有可能不会给予足够的合作，因此，这些措施中的一些可能会继续存在。不过，这不应阻止拜登政府从一开始就试图取得进展。

修改限制和改革

最后一类政策是最棘手的，因为它包含了拜登政府自己可能不会采取的措施，但这些措施符合人们广泛持有的担忧，即双边接触的负面风险，特别是在先进技术方面，以及界定中国与世界其他地区接触的基本规则。美国政府面临的挑战将是如何改进国内的具体政策工具，并与欧洲、亚洲和其他地区的盟友建立更大的联盟。

特朗普政府对科技的进攻最初是围绕着一家公司——华为，禁止其在美国5G网络中的设备，限制某些美国技术对华为的出口可能是合理的，但从长远来看，美国及其盟友需要为可信赖的产品和服务开发一个全面的认证和监控系统，适用于全球，包括中国生产商。美国也需要重新评估“外国直接产品规则”的利弊(FDPR),在这种情况下，从2020年5月开始，扩大了对美国公司的出口管制，包括从美国境外生产产品的任何公司，无论是美国公司还是其他公司。援引治外法权需要格外小心，因为它对美国盟友的影响，以及为包括中国在内的其他国家树立的先例。

美国商务部已经在其传统的实体名单上增加了400多家中国公司，并为军事最终用户增加了一家，而国防部已经确定了40多家公司，它声称是由中国军方控制的。不仅对个别公司的决定，而且对整个制度及其程序都值得重新评价。特朗普政府戏剧性地扩大了成为目标的基础，从询问美国出口的产品如果落入坏人之手是否会危害美国国家安全，到询问公司是否因为是中国人且受北京控制而不可信任。五角大楼列出的“中共涉军企业”名单，加上总统从2020年11月起禁止美国投资此类企业的行政命令，更是进一步表明，美国与中国军方有业务往来的中国企业之间的任何联系都是完全禁止的。这些单独的步骤加起来就是一个巨大的飞跃，拜登政府需要评估和制定适当保护国家安全的标准，这些标准可以与美国盟友一起执行，如果中国采用，至少原则上不会引起反对。

同样重要的是，需要协调和统一行政当局可使用的广泛工具。关税、实体名单、投资甄别、金融制裁、公平贸易工具和竞争政策由不同的机构监督；有充分的理由进行专门化，但可以做更多的工作，以确保这些措施协调一致地运作，为更广泛的国家利益服务。

特朗普政府还通过司法部的“中国倡议”(China Initiative)，投入大量精力根除中国的间谍活动和网络盗窃行为，特别是针对美国工业和高等院校的活动。这些努力是迫切需要的，可能必须扩大。与此同时，重要的是在不妖魔化任何种族群体的情况下继续进行，不要不必要地压制美国和中国之间的学术和研究交流，这些交流有助于产生新的创新，促进中国对美国的更大赞赏，所有这些都可以加强美国的经济和国家安全。今后的一个关键步骤将是由参与这一进程的各方——大学、基金会、非营利组织和公司——进一步加强对交流的监督，目的是减少首先需要进行刑事调查的问题的发生率。这将是比完全禁止交易所更好的结果。

最后，**尽管特朗普政府对世贸组织和其他国际机构的不满是可以理解的，但拜登政府需要与盟友和其他志同道合的国家一起努力，以解决分歧，重振世贸组织，并让它和其他组织为美国的利益而努力。**尽管中国在使这些机构成为专制的国家资本主义国家的安全空间方面取得了重大进展，但美国绝不应在任何重大实质性问题上（例如，市场经济的核心重要性和对政府干预主义的限制，互联网治理的多方利益攸关方模式和5G）和业务规范（例如透明度、问责制和保持在规定的任务范围内）都承认失败。几年前的关于TPP说法仍然适用于：“如果我们不制定规则，中国就会。”

结论

**尽管特朗普政府试图有意束缚其继任者，但拜登政府在重塑美国对华政策方面有很大的灵活性。**系统地处理这个复杂的继承，是超越单纯的修补和被动管理必要的第一步。新政府将能够自己采取一些措施，其他措施主要是与盟友协商，还有一些是与北京谈判的过程。

有大量遗留问题需要解决，但拜登政府应该花时间考虑每一项政策和它们之间的关系，以及保留、修改或放弃这些措施，将如何与他们自己独特的新举措对中国和世界的态度过渡相吻合。因此，拜登新的团队应是明智的，遵循加州大学洛杉矶分校传奇篮球教练约翰伍登的建议：“要快，但不要着急。”

（本文为走出去智库编译，仅供参考。内容以英文原文为准，版权归作者所有。原文链接：https://www.csis.org/analysis/complex-inheritance-transitioning-new-approach-china）