【全球南方】拜登政府的世界贸易组织政策预测及相应影响_风闻

　　拜登政府的世界贸易组织政策预测及相应影响

　　/****/ 摘要

　　美国在国际组织中一直具有重要的影响力，在世界贸易组织中也扮演着主导者的角色。过去，世界贸易组织在美国历任政府的政策下，面对美国的施压与谈判的困难，在以美国为首的发达国家与发展中国家阵营的竞争博弈中，世贸组织推动全球贸易与解决贸易纠纷的功能日渐失效。尤其在特朗普政府时代，世贸组织被进一步边缘化，国际影响力日益下降，甚至无法正常运作。

　　拜登新政府上任，将可能调整对于世贸组织的立场及政策，预测拜登政府将改变过去特朗普政府的不合作态度，遵循制度主义，以制度化的方式通过世贸组织解决对外贸易冲突，促进跨国经贸，符合于拜登使美国重返国际多边机制的整体战略方向。相关的政策调整将同时为发展中国家带来机遇与挑战。

　　**一、**世贸组织困境与美国角色

　　目前，世贸组织面临最大的困境在于多边谈判机制的困难。自本世纪初的多哈回合谈判起，发达国家与发展中国家在世界贸易中的利益矛盾已经浮现。多哈谈判中的主要矛盾为农产品补贴及准入门槛，以美国为首的发达国家一直拒绝作出任何实质性的让步，双方在贸易保护方面有截然相反的立场，处于零和博弈的状态。而多哈回合的停滞，也展现了在世贸组织所有成员国内达成普遍共识的困难，同时也局限了世贸组织的功能与权力。

　　其次，美国创立跨太平洋伙伴关系协议及跨大西洋贸易与投资伙伴协议，以取代世界贸易组织的局部功能。两项机制同时执行，能够将中国仅局限于全球剩余的少部分经济贸易活动中。美国联同亚太区域国家，实行重返亚洲战略，尝试重塑以美国为中心的全球经济贸易秩序，抵制中国，与世贸组织的职能及理念都相冲突。

　　从运作机制上，特朗普政府的不配合使世贸组织陷入停滞状态。包括在世贸组织上诉机构的法官补选中，由于特朗普拒绝提名新法官，WTO的上诉机构自2019年12月起一直因法官人数不足而瘫痪。此外，世贸总干事的任命也经历多番波折，前尼日利亚财政部长Ngozi Okonjo-Iweala 获得大多数主要成员国支持，并且更能够代表发展中国家及非洲国家的利益，但却遭特朗普政府强烈反对，关于新任总干事任命的磋商也因此停滞不前。

　　**二、**拜登政府对于世界贸易组织的政策及立场

　　总体而言，根据拜登过往的公开发言及表态，新政府正努力扭转特朗普政府遗留的美国单边主义及孤立主义，扭转特朗普大规模“毁约退群”带来的负面影响，积极重返国际条约及修复与国际组织的关系。举例来说，拜登迅速重返了《巴黎协定》，在国内也签署了多项行政命令，停止退出世界卫生组织等国际组织，取消美国与加拿大之间的基斯通输油管道建设，并要求各政府部门重新审视特朗普的相关政策及做法。大选期间，拜登也多次强调将努力恢复美国在国际政治中的领导作用，并宣示将会加强参与北大西洋公约组织及其他国际协议，并于近期再次强调美国将积极参与北约，并借由国际条约发挥联盟的作用。拜登新政府下，可以预见美国将逐步重返国际多边机制，美国与世界贸易组织的关系也将得到缓和。因此，出于对于多边主义的支持，拜登可能通过在任命总干事及法官上的让步，遵循多数人的选择，改变特朗普以拖延系统投入运作作为手段，限制世贸组织的正常运转的做法。由此也将能够向国际社会表达善意，并展示其对于重返国际机制的合作意向与决心，恢复各国对美国作为负责任大国的信任。

　　除国际政治外，国内政治也是影响拜登外交政策的重要因素之一。一方面，面对新冠疫情的强烈冲击，解决公共卫生危机并尽快恢复国内经济将成为新任政府议程上的首要事项。另一方面，在世界经济与贸易体系中，虽然主权国家为最主要的行为体，但在利益互动中，国家并不是单一的行为体，而是有不同的利益结构，由社会现况、利益集团、社会力量等多层面的多方博弈而构成其在国际舞台上的最终决策和立场。对于美国拜登政府而言，其提出的外交口号为“为中产阶级而设的外交政策”，以捍卫美国中产阶级为外交政策的核心。比如拜登班底中的国家安全顾问沙利文 (Jake Sullivan) 向媒体表示：“在拜登总统的领导下，我们将以一个简单的标准来衡量我们的外交政策：是否会使劳动人民的生活变得更好、更安全、更容易？美国将在中产阶级外交政策的推动下，再次与世界接触。”可见，当前对于拜登政府而言，处理国内事务，如稳定国内社会、满足国民利益等。不同于奥巴马时期积极参与干预国际事务，争取国际主导权，或特朗普时期过度强调“美国优先”的单边主义不同，拜登强调在符合国民利益，首先稳定国内基础的同时，积极参与国际多边机制。

　　此外，拜登展现了其制度主义倾向，在未来更可能以制度化方式而非关税武器，作为贸易争端的解决方案。当前，中美贸易战的未来走向仍充满未知之数，两国之间关于关税的冲突仍然悬而未决，过去签订的第一阶段贸易协定也形同虚设。拜登目前仍然未改变特朗普时期的对华关税政策，并且表示不会立刻废除特朗普时期对于中国的关税。目前，美国仍然希望可以借关税纠纷带来的机会，扭转中国对美贸易逆差，并且起到遏制中国的作用。但与此同时，在中美贸易冲突问题上，拜登曾经多次明确表示关税作为美国的武器，并且屡次批评特朗普无限度地施加关税的政策方向，例如指出“特朗普关税政策只伤害了美国的产业及消费者”，以“破坏性”、“鲁莽”、“灾难性”等词形容关税政策。相反，拜登政府更支持利用贸易争端解决机制及集体谈判，为美国增加筹码与话语权。对于美国政府而言，对华贸易问题目前并不具有较高的优先级。而预测在解决现存的国内经济问题后，美国现届政府对华态度变动可能性不大，但采取的政策手段将可能转向制度化方式及制度博弈。

　　除制度主义之外，联盟外交也是拜登的主要战略方针。比如在拜登对华政策中，他曾经公开表明 “最好的对华政策，是联同更多亚洲及欧洲的传统盟友，与他们达成共识及形成联盟”。在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）签订后，拜登也公开回应称，美国占全球贸易量的25%，需要联合其他民主国家所占的25%，才能够制定全球贸易新规则，否则中国将能够完全决定这场博弈的最终走向，因为中国将成为唯一的局中人。

　　如拜登于《外交事务》撰文称：“谁来为21世纪的贸易制定通行规则？要么是中国，要么是我们。”拜登更可能支持世贸组织的改革，重塑世贸组织作为达成多边协议的平台，通过制度博弈向中国发起竞争与施压。未来美国更可能争取主导规则的制定，而非破坏规则。可以预见，拜登将推动美国对外贸易关系的正常化，同时，积极推动世界贸易组织的改革，主张修改世贸规则，并通过制度化安排，使美国重新获得全球贸易中的领导者地位。

　　**三、**发展中国家的影响与应对

　　在特朗普任内，美国缺席占全球贸易总量30%的RCEP，退出由美国自行倡导的跨太平洋伙伴关系协议（TPP），对于全球经贸发展正逐渐失去话语权，尤其在亚洲区域，未能通过协议及机制分享亚洲经济发展成果及施加影响力。未来，在拜登政府之下，美国将可能重新施加对于世界贸易组织、跨太平洋伙伴全面进步协定（CPTPP）等机制的影响力，并且与RCEP开展竞争。拜登政府派员参与世界贸易组织的部长级会议，并表示愿意支持迅速结束特朗普政府在遴选世界贸易组织下任总干事问题上制造的僵局，由此可以反映其积极参与该组织的意向。此外，参考拜登对于北约的态度，即积极联合盟友，并共同商讨对华政策，可预测美国也将重新建构在CPTPP等本身以美国为主导的协议中的影响力。

　　对于中国而言，美国制度博弈的主要针对对象及竞争对手就是中国，因此，中国也可以以类似的方式作为回应。中国近年逐渐试图通过创造新的区域一体化机制，遏制美国的权力与地位，同时也在世界贸易组织的框架之下，推动制度改革，争取发展中国家的支持，与传统上关系友好的国家达成共识，在贸易问题上建立共同利益与战略。此外，其实中国早在多哈回合的阶段，已经担任发展中国家阵营的代表者及领导者地位，并且在谈判中起到了主要推动作用。目前，在中国国际影响力进一步提升，经济发展模式渐趋成熟的背景下，对比多哈谈判时，除了建立盟友关系，中国也应该作出更成熟的制度建设及方案设计，以符合于更多国家的共同利益，并与美国方案进行有力竞争。而在世界贸易组织以外，中国也应同时继续尝试制度创新，建立脱离对于美国的依赖的国际贸易机制，降低全球贸易由美国政治不确定性带来的风险，并且借此有效维护发展中的利益与机会。

　　而对于发展中国家整体而言，未来，在世贸组织中争取平等地位与话语权，与尝试开展新的区域合作甚至国际机制，进行制度创新，需要双管齐下。在世界贸易组织之内，发展中国家与美国等发达国家的利益矛盾仍然存在。在现有的全球经贸安排中，美国为首的西方发达国家处于守成者角色。通过国内补贴及进口关税，可以维持其国家自身的优势地位，对内能够保持自身的经济及内部市场仍然具有稳定性与竞争力，对外也能够维持比较优势，符合于国家利益；而对于上升阶段的发展中国家而言，关税、贸易补贴及其他各项贸易壁垒是其无法平等与已发展国家竞争的主要局限所在，为进一步寻求经济发展及提升国际贸易中的地位，发展中国家同时也要求增加发达国家对其贸易机遇特殊和差别待遇。在拜登政府下，纯粹的利益零和关系，更可能转为制度博弈，发展中国家更需要通过相互合作及联盟外交，争取共同的话语权，扭转谈判中的劣势。

　　另一方面，在特朗普执政期间，面临世界贸易组织的停滞不前，发展中国家的可行路径是另起炉灶，这也正是RCEP签订的背后推动因素之一。RCEP涵盖范围广、合作空间大，作为贸易协定的性质，对于成员国贸易政策及国内政策的限制及掣肘都低于世界贸易组织，允许各个成员国在经济整合程度较低、政策共识基础较少、差异较大的情况下，仍然可以共享经济资源与发展成果。RCEP作为历史上规模最大的经贸条约，在合作机制及涵盖领域上都有所突破，对于发展中国家及新兴国家而言是一个值得参考的成功经验。

　　RCEP由东亚成员国主导，主导国家多为发展中国家，并且是特朗普时代内签署的唯一一项重要的多边自由贸易协定。对于中国而言，RCEP将从加强跨国运输、能源及通讯联系等领域的合作，提高跨国市场的收益，完善中国“一带一路”倡议。同时，由于区域内贸易成本下降，协定将有效促进东亚经济一体化进程，使区内经济整体获利。据模型推算，到2030年为止，RCEP每年可为世界收入增加2090亿美元，并为世界贸易总量增加5000亿美元总收入。在东南亚国家主导之下的协议签订，也证明了“东盟方式”在国际贸易领域的可行性，即协商一致的模式及制度灵活性空间，为未来发展中国家合作提供了可行的范本。RCEP作为反全球贸易时代下的有力反例，将促进发展中经济体的互利增长，并使其成员国在世界贸易中获得更高的影响力。

　　参考资料

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　　[13] South China Morning Post: “Biden extends US commitment to Nato, with both to work on security concerns for stronger Western alliance” , https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3119419/biden-extends-us-commitment-nato-both-work-security-concerns, 28/1/2021.

　　[14] 法国国际广播电台：“沙利文：拜登政府将以捍卫美国中产阶级利益为外交政策核心”，https://www.rfi.fr/cn/%E6%94%BF%E6%B2%BB/20201231-%E8%98%87%E5%88%A9%E6%96%87-%E6%8B%9C%E7%99%BB%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%B0%87%E4%BB%A5%E6%8D%8D%E8%A1%9B%E7%BE%8E%E5%9C%8B%E4%B8%AD%E7%94%A2%E9%9A%8E%E7%B4%9A%E7%82%BA%E5%A4%96%E4%BA%A4%E6%94%BF%E7%AD%96%E4%B8%AD%E5%BF%83, 31/12/2020.

　　[15] CNBC, Biden says he won’t immediately remove Trump’s tariffs on China, https://www.cnbc.com/2020/12/02/biden-tells-nyt-columnist-he-wont-immediately-remove-trumps-tariffs-on-china.html, 2/12/2020.

　　[16] CNBC, “Biden slams Trump’s trade war even as he calls to ‘get tough’ on China”, https://www.cnbc.com/2019/07/11/joe-biden-slams-trump-china-trade-war-in-foreign-policy-speech.html, 11/7/2020.

　　[17] Reuters, Pulled in many directions, Biden may keep Trump’s China tariffs in place, https://www.reuters.com/article/us-usa-election-biden-trade-analysis/pulled-in-many-directions-biden-may-keep-trumps-china-tariffs-in-place-idINKBN25Z1VH, 8/9/2020.

　　[18] South China Morning Post: “US-China relations: Joe Biden says trade war tariffs to remain in place for now as alliance building comes first”, https://amp.scmp.com/economy/china-economy/article/3112294/us-china-relations-biden-says-trade-war-tariffs-remain-place, 2/12/2020.

　　[19] Nikkei Asia: “Biden says US needs to align with democracies after RCEP signing-China shouldn’t be ’the only game in town,’ president-elect argues”, https://asia.nikkei.com/Economy/Trade/Biden-says-US-needs-to-align-with-democracies-after-RCEP-signing, 17/11/2020.

　　[20] Joseph R. Biden, Jr., Why America Must Lead Again, Foreign Affairs, March/ April, 2020.

　　[21] South China Morning Post: “Joe Biden administration joins call for ‘swift appointment’ of new World Trade Organization head”, https://www.scmp.com/news/world/united-states-canada/article/3119880/joe-biden-administration-joins-call-swift, 30/1/2021.

　　[22] CNA: “The RCEP will change the economics and politics of the region”, https://www.channelnewsasia.com/news/commentary/asean-rcep-trade-agreement-cptpp-japan-china-us-summit-diplomacy-13577546?cid=h3_referral_inarticlelinks_24082018_cna, 18/11/2020