美国政策洞察 | 拜登上任一月，“电话外交”显露出哪些外交意图？_风闻

走出去智库观察

当地时间2月17日，以色列总理内塔尼亚胡与拜登通话。由于此次通话已距以色列3月大选不远，双方“终于结束了长达4周的沉默”，从而引发外界广泛关注。此前，特朗普在就任仅两天后就与内塔尼亚胡进行了通话。

走出去智库（CGGT）观察到，美国总统拜登入主白宫近一个月来，已与多国领导人进行通话，这些通话的记录和先后顺序反映出拜登的外交态度。在外交方面，拜登曾多次表示将联合盟国制衡中国，欧洲会是他们的首选，这也可从其电话外交中“一窥究竟”。

拜登政府“电话外交”情况如何？今天，走出去智库（CGGT）刊发中国人民大学国际关系学院副教授刁大明的分析文章，供关注中美关系的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、在国会山亲历7位总统、亲自辅佐一位总统、战胜一位现任总统的丰富生涯，也足以让拜登再清楚不过该如何操作总统政治。

2、与奥巴马和特朗普各具特色的尝试比较，拜登在通电话上的思路可谓十分清晰。

3、横向比较而言，沙利文、布林肯、奥斯汀三人都联系过的国家有阿富汗、韩国、以色列以及印度四个，其聚焦解决的问题与集中力量推动的议程可见一斑。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/刁大明

清华大学战略与安全研究中心客座研究员

中国人民大学国际关系学院副教授

正在备战两年来第四次选举的以色列总理内塔尼亚胡最近感受到了国内舆论压力：与四年前成为首位与新上台美国总统通电话的外国首脑相比，截止到2月10日，即拜登政府就任整整三周却还未等来拿起听筒的机会。按照以色列国内媒体的预测，这可能说明拜登政府并不会将主要精力投放到中东地区，即便会保持美国使馆在耶路撒冷的现状，也不会再延续特朗普政府期间对以色列近乎无度的偏袒。

在贝尔成功发明有线电话的1876年，共和党人拉瑟福德·海斯在选举结果争议的阴影中当选美国总统，随后很快就在白宫内安装了电话，但当年这项新技术只能帮助海斯联系到临近的财政部。半个世纪之后的1927年，连接纽约与伦敦的跨大西洋电话成为现实。又过了一年半，美国总统柯立芝在电话中与西班牙国王阿方索三世交谈，这也是美国总统首次通过电话联络外国领导人。

时至今日，即便在过去四年所谓“推特治国”已成为了新的政治常态，但观察家们似乎还是对美国总统的电话情有独钟，特别是对新科总统走马上任后的一波“电话秀”格外关注。客观而言，新总统的电话虽然具有一定主客观因素的制约，但往往在时间节点和主要内容等维度上还是能传达出一些有关未来对外政策走向的新信息，从而构成初步评估新一届美国政府外交开局的第一眼。

“外交老手”打电话的套路

78岁就任美国总统的拜登，之前在华盛顿政治核心圈工作过44年，占其人生时光的56%以上。换言之，除了高龄纪录外，其在华盛顿积累的工作经历与历练在美国总统历史上也是绝无仅有的。**在国会山亲历7位总统、亲自辅佐一位总统、战胜一位现任总统的丰富生涯，也足以让拜登再清楚不过该如何操作总统政治。**当然，相比不同政策领域，曾担任国会参议院对外关系委员会民主党领袖的12年也让拜登在外事务上能够展现出超越前任的专业和娴熟。

如果以2月10日即新总统上台三周作为一个节点进行历史比较的话，拜登“外交老手”的特质似乎从一开始就难以掩饰。如下表1所示，在三周时间中，拜登与11个国家的首脑以及北约秘书长通了电话。历史同期，特朗普与20个国家的首脑和北约秘书长通话，还接待了三位首脑的来访；而奥巴马则完成了与13个国家的首脑和联合国秘书长的电话沟通。

相比而言，在同样没有疫情特殊因素的情况下，特朗普显然更愿意快速与国际社会沟通，或者说当年的国际社会似乎更有兴趣或者更迫切地与特朗普开启互动。一方面，特、奥两位在三周之内都完成联络的国家有10国，分别为英国、法国、德国、俄罗斯、日本、澳大利亚、沙特、伊拉克、哥伦比亚以及中国，凸显了对盟友、大国以及地区关键国家等对美国至关重要力量的跨党一致关注。

另一方面，特朗普一开始将电话打给以色列与印度而非邻国或欧洲盟友国家，凸显了其不走寻常路的一些考虑。在他三周内联系（包括接待）的23个国家中至少有8个地处中东，预示着特朗普政府对该地区的兴趣与关注；而与印度的提前联络从今天看也颇有为后续的所谓“印太”埋下伏笔的意味。

相比之下，奥巴马在前三周的电话布局相对中规中矩，在维护盟友的基础上关注其接手的美国所面对的反恐战争泥潭（与沙特、与伊拉克通话）以及半岛核问题（与韩国通话），将南非提上日程可能与奥巴马作为非洲裔总统的个人色彩有一定关系，而2009年2月初第二次联系澳大利亚总理与该国维多利亚州的森林大火有关。当然，特朗普和奥巴马分别选择墨西哥和加拿大作为率先通话的邻国，其中理由可能存在一定偶然性，但也可能存在一定的政治意味：比如特朗普显然更为关注他承诺的所谓“边境墙”，所以才要先跟墨西哥沟通。

**与奥巴马和特朗普各具特色的尝试比较，拜登在通电话上的思路可谓十分清晰。**他在三周内通电话的11个国家大多是前两任总统的共同选择，相比上述奥巴马和特朗普在上任后三周内都联络过的10个国家，拜登的这个11国名单中没有沙特、伊拉克与哥伦比亚，保留了邻国以及在欧亚两个方向上对美国至关重要的盟国或大国，而且在时间安排上颇给人以步步为营的架势。

1月22日第一次拿起电话，拜登就先知会两个邻国，其逻辑也比较简单：要告诉世界所谓“美国回来了”，自然要先让过去四年对美国的变化感受最深的两个邻居知晓。随后三天（23日、24日、25日）打开欧洲方向，**英法德的顺序符合历史记忆与美国自身的固定认知。**作为收笔，在1月26日先给北约秘书长斯托尔滕贝格去一电，重申集体安全，应对共同安全关切；然后在充分协调的基础上马上与作为其共同安全关切的俄罗斯通话，敲定《新削减战略武器条约》续签意向。

**欧洲方向的顶层协调之后，拜登在1月27日马不停蹄地推进亚太方向：与日本首相通电话，从而确保在上台第一周兼顾欧亚两个战略方向。随后，拜登打电话的频率明显放慢。**个中原因，一是相比于欧洲方向，作为未来更为关键方向的亚洲似乎枝节更多，所以需要更长时间理顺；另一个是与俄罗斯续约的确迫在眉睫，必须快速协调好欧洲盟友，做到心里有底后赶快与莫斯科谈，随后则可以更有章法地推进。

于是，在与日本首相通话整整一周后，拜登在2月3日与韩国总统和澳大利亚总理通话，然后将并非“那般”盟友关系的印度安排在了8日。至此，拜登本人完成了与主要亚太盟友以及特别是特朗普政府期间所谓“印太四国”范围内的最高级别沟通。从白宫公开的新闻简讯看，虽各有侧重，但这些电话基本上都强调了所谓的“地区安全关切”，重申了所谓“印太战略”以及其中的“四国框架”，并也毫不回避地谈及了中国因素。

从1月27日到2月8日，跨越了将近两周与亚太国家的沟通，应该说被拜登政府认为完成了最初的战略沟通与协调。在这一系列动作的基础之上，2月10日（北京时间2月11日，农历除夕上午）提供了拜登在接受采访时提到的中美元首通话的“契机”。

外交团队电话秀的不同侧重点

**在拜登以突出关键国家的方式稳步推进外交开局的同时，新政府的对外政策团队也展开了更为活跃的行动，配合总统。**如果说拜登的电话日程反映的是其相对成熟的总体外交思路的话，其团队的对外联络则凸显了在不同议题上的侧重。

如上表，事实上，拜登新政府的第一通涉外电话是副总统哈里斯在1月21日打出的，对方是世界卫生组织总干事谭德塞，其内容包括了美国停止退出世卫组织，强化国际合作抗击疫情等。虽然在对外通话上都将疫情放在第一位，但副总统而非总统通电话，也颇有在美国疫情仍旧肆虐的情况下为自己留有余地的感觉。另一个值得玩味的细节是，美国媒体报道哈里斯在2月1日与加拿大总理通了电话，双方不但讨论了经贸议题，而且还提到了不少涉华内容。但这通电话却并未被作为公开简讯信息在白宫官网网站上出现。

随后展开对外沟通的是1月22日就任的新国防部长奥斯汀。这位被外界认为缺乏政治历练特别是不熟悉亚太事务的四星将军小心翼翼地先联络了北约，强调了美国所领导的当今最大规模的防务同盟体系，随后就开始跟随总统的脚步同步推进欧亚两个方向。截止到2月10日，奥斯汀与13个国的防长和阿富汗总统通了电话，其中六国为亚太国家，凸显了新科防长对补足自身短板的努力乃至未来美国军力部署的思路。

**1月26日，国务卿布林肯和财政部长耶伦分别通过国会参议院批准后正式就任，随后分别展开对外电话沟通。**布林肯快速进入国务卿角色，加速推动多方协调。就任当天，布林肯除了效仿拜登先联络加、墨两个邻国之外，还与日本外相与韩国外长通了电话，而拜登在27日才与日本首相通话。其后，拜登与韩、澳、印、中领导人通话之前，布林肯都与这些国家的高层预先进行了电话沟通。截止到2月10日，布林肯已与31个国家领导层以及北约、欧盟、非盟等组织领导人通电话，其中至少11国为亚太国家。与此同时，布林肯已与英、法、德、日、印度以及沙特等国外长进行了第二次电话沟通。

相对于首席外交官的活跃，耶伦的对外联络任务则相对并不繁重：上任一周之内，她完成了与七国集团（G7）各成员国财长的电话交流，并与国际货币基金组织和世界银行的领导人建立了联络，这些基本上都是程序性动作。此外，耶伦还与墨西哥财长进行了沟通，其目标大概应该就是她自己声称的要对特朗普贸易安排进行重新评估。

不同于需要苦等国会批准才能展开工作的内阁部长，新任总统安全事务助理沙利文作为白宫幕僚可以直接就任，进而与拜登同步展开对外协调工作。但不同于拜登、布林肯或者奥斯汀的推进逻辑，沙利文的电话日程显然是以议题为导向的：阿富汗问题、半岛问题、中东事务、印太、美俄关系，其背后也可以反映出直接操作层与间接决策层之间的某些微妙区别。

**横向比较而言，沙利文、布林肯、奥斯汀三人都联系过的国家有阿富汗、韩国、以色列以及印度四个，其聚焦解决的问题与集中力量推动的议程可见一斑。**如果再考虑到拜登也曾与韩国总统、印度总理通话的事实，其意图也就更加不言而喻了。

**至少以静态资历衡量，包括总统本人在内的拜登政府对外团队算得上是颇为专业的。因而，他们在开局阶段的一举一动都应该不仅仅是试探，而更有可能是经过深思熟虑，具有指向性的。**正如美国记者兼作家欧逸文在其关于拜登新书中所记载的沙利文给出的那个判断，“不要陷入我们必须按照传统政治计算来安排议程的思维陷阱中。……他（拜登）不会考虑两年框架，他正在考虑的是最初几个月的框架。”这也就是拜登团队反复提到的那个口号即“快速且大胆”（go fast, be bold）。于是，这三周的70多通电话可以说正在快速构建出一个日渐清晰的框架。

来源：清华大学战略与安全研究中心

（首发于澎湃新闻）