美国反垄断观察 | 拜登政府对反垄断法及其执法的潜在影响【走出去智库】_风闻

走出去智库观察

当地时间2月4日，美国国会参议院“反垄断一把手”科罗布彻(Amy Klobuchar)提出内容广泛的美国反垄断监管改革法案《竞争和反垄断执法改革法案》(Competition and Antitrust Law Enforcement Reform Act)。如果新法案通过，美国科技巨头可能面临更加严厉的监管或整顿，将会遏制通过并购寻求主导优势的公司。

走出去智库（CGGT）观察到，该法案将为美国司法部反垄断部门和反垄断监管机构联邦贸易委员会提供广泛的新权力和资源，包括美国司法部反垄断部门和联邦贸易委员会的年度预算分别为48.45万美元和6.51亿美元，分别增加约3亿美元。由此可见，对于脸书、谷歌和亚马逊等科技巨头而言，今年将是反垄断审查非常严重且频繁的一年。

拜登新政府的反垄断政策将有哪些变化？走出去智库开设【美国反垄断观察】专栏，今天刊发元达律师事务所合伙人刘晨光等的文章，供关注美国反垄断政策的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、反垄断法及其执法不太可能在联邦层面发生重大变化，特别是考虑到当选总统拜登历史上在反垄断问题上的温和立场、民主党至多只能在参议院占微弱多数以及联邦法院对执法的影响。

2、尽管科技行业最近受到关注，但任何适用于科技行业的更严格标准也将适用于其他行业，并对其他行业产生影响。未来几年，制药和医疗保健行业很可能面临更严格的审查。

3、虽然我们可以肯定地期待在新政府下加强执法和政策改革，但政策和执法的变化可能会有所缓和。然而，在联邦层面之外，我们可以预期州总检察长的活动可能会继续增加。在某些情况下，新的州法律可能比联邦法律更具侵略性。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

尽管总统拜登已宣布多项重要任命，这些任命对新政府的影响仍悬而未决，但我们可能会在未来几年内看到司法部（“DOJ”）和联邦贸易委员会（“FTC”）的关注重点发生变化，以及在科技、医疗、农业等几个关键行业的反垄断执法力度的加强。然而，反垄断法及其执法不太可能在联邦层面发生重大变化，特别是考虑到当选总统拜登历史上在反垄断问题上的温和立场、民主党至多只能在参议院占微弱多数以及联邦法院对执法的影响。

一、新政府的主要影响取决于当选总统拜登的人事选择

**当选总统拜登已于今年1月就职，对反垄断政策及其执法的最重大影响将在于他新任命的司法部和联邦贸易委员会领导人。**总统通常通过任命这些领导人来推动政策，然后这些领导人会自主地做出执法决定（特朗普总统和他的推特文旨在更直接地影响决策，这是一种反常现象）。例如，2017年任命马肯·德拉希姆（Makan Delrahim）为司法部反垄断司的助理总检察长，这使得人们更加关注在制定标准的组织和FRAND（公平合理非歧视）许可的背景下界定反垄断法的作用边界，并提高了对行为救济的怀疑，从而导致司法部质疑AT&T和时代华纳的并购。

从历史上看，**当选总统拜登在反垄断问题上的立场是温和的，他在竞争法问题上并没有表现出像参议员伊丽莎白沃伦（Elizabeth Warren）这样的民主党同僚们在竞争法问题上的激进立场。**尽管如此，由于被普遍认为这些领导职务的个人的观点各异，在作出这些重要的人事选择之前，行政部门中的改变将产生何种影响还存在不确定性。例如，根据当选总统拜登对联邦贸易委员会委员的任命，我们可能会在联邦贸易委员会利用《联邦贸易委员会法》第5条规定的规则制定权以补充反垄断裁决上看到更多的创造性。[1]

然而，**尽管当选总统拜登上任后已推选代理主席来领导联邦贸易委员会，但联邦贸易委员会的任何重大政策变化至少要到2023年才会发生，因为这五位委员的任期是交错进入新政府。**共和党委员最早的任期是2023年9月到期，因此除非一名或多名共和党委员在任期届满前辞职（根据历史惯例，这完全有可能），否则联邦贸易委员会在此之前仍将是共和党占多数。

二、一个民主的政府可能会加强反垄断执法

人们普遍认为，在民主党政府的领导下，反垄断执法力度有所增加。[2]尽管联邦贸易委员会在2020年有着创纪录的繁忙年份，[3]在过去几年里，司法部对合并和卡特尔起诉的执法力度都有所下降。[4]目前尚不清楚司法部起诉和罚款的下降是因为执法优先权降低，还是因为大规模调查结束后自然起伏，但在未来几年，对串通行为的调查和执行可能会增加。鉴于COVID-19疫情，尤其如此，因为此类危机往往会增加公司串通的机会或动机。请看我们之前的竞争角逐播客，了解病毒影响供应链时企业面临的挑战，以及企业应采取哪些措施来减轻其反垄断风险。事实上，美国司法部和联邦贸易委员会（FTC）已经对疫情和经济衰退后的反垄断违法行为提高了警惕。

此外，美国司法部可能会加大对合并的执行力度，我们可以预计，在新政府的领导下，总体上将有更多的第二次申请。随着更多的第二次请求，更多的公司最终会放弃受到质疑的交易，更多的交易可能会被起诉，因为公司认为他们在法庭上的机会可能比与代理机构的机会更大。美国司法部也有可能重新审查特朗普政府的旧合并案，以评估它们是否“创造了高度集中的市场，明显对工人造成了伤害，提高了价格，加剧了种族不平等或减少了竞争。”[5]事实上，这些机构现在正在审查过去的合并，包括那些刚刚起步的竞争者和那些没有达到高铁门槛的竞争者，而且由于这些审查，在未来几年里可能会有更多的活动。请参阅此处查看我们之前的文章，内容是联邦贸易委员会对低于高铁报告阈值的先前交易的调查。我们也可以预期，在拜登政府的领导下，合并审查将更具可预见性，不受总统个人感受的影响。

三、更多的和优先的执法将在科技以外的行业被看到

**尽管科技行业最近受到关注，但任何适用于科技行业的更严格标准也将适用于其他行业，并对其他行业产生影响。**关于反垄断执法者对从技术部门到其他行业的汇总客户数据的审查力度加大的影响，请参阅此处。[6]

尤其是，**未来几年，制药和医疗保健行业很可能面临更严格的审查。**在COVID-19疫情期间尤其如此，在垄断定价问题和市场集中如何导致供应链脆弱和个人防护设备、通风机短缺等方面，人们越来越关注这些行业，以及医疗用品。医疗保健也是历来两党支持反垄断执法的领域，因此我们可以预计，这将继续是拜登政府和国会的优先事项。

值得注意的是，民主党委员反对联邦贸易委员会批准医药行业合并的决定。[7]在新政府的领导下，这一趋势可能会继续下去，当选总统拜登在竞选时的前提是，他将积极**“解决整个医疗保健系统的市场集中问题”****。**[8]特别是，当选副总统哈里斯作为加州总检察长，在审查和挑战医疗保健行业的反垄断法交易方面有着丰富的经验。[9]

同样，在新政府的领导下，农业部门的执法力度可能会有所提高。在竞选期间，当选总统拜登呼吁加强该行业的反垄断执法，以“帮助家庭农场和其他中小型农场繁荣发展”。[10]

对劳动力市场影响的审查也可能会加强，尤其是在后疫情时代。美国司法部和联邦贸易委员会（FTC）已经对在疫情前线工人的竞争限制保持警惕。请看我们之前的文章[11]，这篇文章是关于美国司法部和联邦贸易委员会的联合声明，强调了这些机构在疫情期间继续致力于保护劳动力市场的竞争。当选总统拜登表示，他将指控反垄断监管机构“系统地将更广泛的标准纳入其分析考量，尤其包括企业合并对劳动力市场、服务不足的社区和种族平等的影响。”[12]

四、立法改革的规模取决于共和党是否保持对参议院的控制

立法改革的规模在很大程度上仍然是未知的，选举结果将对新政府的反垄断政策产生重大影响。尽管两党都支持对小规模的立法修改，但如果共和党继续控制参议院，则不太可能通过全面立法。虽然双方历来都支持与卡特尔法的执行有关的立法，包括永久重新授权ACPERA，[13]竞争法其他领域的反垄断立法在分裂的政府下通常不会获得通过。

然而，双方可能都希望对一些关键的反垄断法进行更细微的修改。例如，鉴于特朗普政府头几年的招聘冻结和减员损害了执法工作，国会可能会增加对可能通过增加合并申请费或降低报告门槛来获得资金的机构的资源。[14]此外，两党可能会支持针对科技产业的立法，例如，规范平台运营商自我偏好的立法或禁止在技术平台上排除竞争对手的立法。[15]

然而，除了这些微小的立法修改之外，疫情后左翼提出的更具侵略性的立法提案，即使参议院分裂，副总统当选人哈里斯（Harris）也可能成为决胜局的一员。我们之前有关一些最近的立法建议的文章请见尾注。[16]

五、无论立法如何变化，联邦法官将在反垄断法的执行中发挥重要作用

不管是否通过任命勤勉的监管者来提高现有法律的执行力，还是通过了改革后的立法，任何彻底的改变都可能受到联邦法院的阻碍。加强执法可能会导致更多的法院案件，而这反过来又为联邦法官提供了机会，让他们不同意监管机构的理论，尤其是任何新颖的反垄断理论，鉴于与谢尔曼法案相关的100年的先例，并站在被告一边。例如，经过长时间的斗争，法院最终裁定AT&T和时代华纳的合并是合法的，尽管司法部认为，拟议的合并将减少电视行业的竞争，并最终导致消费者的价格上涨。[17]同样的，具有不同意识形态倾向的联邦法官可能会否决改革立法，对法律加以限制，或者找到一种方法来执行立法。

最高法院也可能在近期做出影响反垄断执法的裁决，因为联邦贸易委员会是否可以在民事案件中下令货币救济等关键问题目前尚待法院审理。

***

因此，虽然我们可以肯定地期待在新政府下加强执法和政策改革，但政策和执法的变化可能会有所缓和。然而，在联邦层面之外，我们可以预期州总检察长的活动可能会继续增加。在某些情况下，新的州法律可能比联邦法律更具侵略性，因为各州都在努力解决21世纪的技术问题。我们之前关于纽约的立法修改建议的文章请见尾注。[18]

尾注：

[1] See, e.g., Chopra, R. & L. Khan, The Case for “Unfair Methods of Competition” Rulemaking, available at https://www.ftc.gov/system/files/documents/public_statements/1568663/rohit_chopra_and_lina_m_khan_the_case_for_unfair_methods_of_competition_rulemaking.pdf.

[2] See, e.g., Acting Associate Attorney General Bill Baer Delivers Remarks at American Antitrust Institute’s 17th Annual Conference, available at https://www.justice.gov/opa/speech/acting-associate-attorney-general-bill-baer-delivers-remarks-american-antitrust-institute (noting that the Obama Administration had successfully challenged or secured the abandonment of 39 mergers, which was a “dramatic increase from the 16 successful challenges or abandonments” during the prior Bush Administration).

[3] See Levine, G., A Busy Six Months, available at https://www.ftc.gov/news-events/blogs/competition-matters/2020/07/busy-six-months).

[4] See, e.g., U.S. DOJ Criminal Enforcement Trends Through Fiscal Year 2020, available at https://www.justice.gov/atr/criminal-enforcement-fine-and-jail-charts.

[5] See Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations, available at https://joebiden.com/wp-content/uploads/2020/08/UNITY-TASK-FORCE-RECOMMENDATIONS.pdf.

[6] https://www.winston.com/en/competition-corner/antitrust-enforcers-broaden-their-scrutiny-of-aggregated-customer-data-from-the-technology-sector-to-multiple-industries.html

[7] See Statement of Commissioner Christine S. Wilson, Joined by Commissioner Rohit Chopra, dated February 11, 2020, available at https://www.ftc.gov/system/files/documents/public_statements/1566385/statement_by_commissioners_wilson_and_chopra_re_hsr_6b.pdf.

[8] See https://joebiden.com/healthcare/; see also Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations, available at https://joebiden.com/wp-content/uploads/2020/08/UNITY-TASK-FORCE-RECOMMENDATIONS.pdf (“[T]he Task Force recommends aggressively using antitrust laws to fight against mega-mergers in the hospital, insurance, and pharmaceutical industries that raise prices for patients by undermining market competition.”).

[9] See, e.g., Health Affairs Blog, What Does Senator Kamala Harris’ Record as California’s Attorney General Tell Us About Her Health Policy, available at https://www.healthaffairs.org/do/10.1377/hblog20200924.883634/full/.

[10] https://joebiden.com/rural-plan/#; Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations, available at https://joebiden.com/wp-content/uploads/2020/08/UNITY-TASK-FORCE-RECOMMENDATIONS.pdf (“Since American farmers and ranchers are being hurt by increasing market concentration, protect small and medium-sized farmers and producers by strengthening enforcement of the Sherman and Clayton Antitrust Acts and the Packers and Stockyards Act . . . . The federal government should strengthen enforcement of the Sherman and Clayton Antitrust Acts and the Packers and Stockyards Acts, especially in monopolistic markets, and reform patent laws to protect smaller farmers.”).

[11] https://www.winston.com/en/competition-corner/ftc-and-doj-on-alert-for-employer-agreements-to-limit-competition-for-workers-on-the-covid-19-frontlines.html

[12] Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations, available at https://joebiden.com/wp-content/uploads/2020/08/UNITY-TASK-FORCE-RECOMMENDATIONS.pdf; see also https://joebiden.com/empowerworkers/ (calling for the elimination of non-compete clauses and no-poaching agreements that hinder the ability of employees to seek higher wages, better benefits, and working conditions by changing employers).

[13] See Department of Justice Applauds President Trump’s Authorization Of The Antitrust Criminal Penalty Enhancement and Reform Permanent Extension Act, available at https://www.justice.gov/opa/pr/department-justice-applauds-president-trump-s-authorization-antitrust-criminal-penalty.

[14] See Representative Ken Buck’s The Third Way Report, available at https://buck.house.gov/sites/buck.house.gov/files/wysiwyg_uploaded/Buck%20Report.pdf (“We agree that antitrust enforcement agencies need additional resources and tools to provide proper oversight.”).

[15] See Representative Ken Buck’s The Third Way Report, available at https://buck.house.gov/sites/buck.house.gov/files/wysiwyg_uploaded/Buck%20Report.pdf.

[16] https://www.winston.com/en/competition-corner/senator-warren-and-representative-ocasio-cortez-propose-moratorium-on-big-mergers-and-acquisitions-during-the-covid-19-pandemic.html

https://www.winston.com/en/competition-corner/senator-amy-klobuchar-introduces-another-new-antitrust-bill-to-further-target-the-big-guys.html

[17] See United States v. AT&T, 916 F.3d 1029 (D.D.C. 2019).

[18]https://www.winston.com/en/competition-corner/new-york-considers-most-sweeping-antitrust-law-in-the-nation.html