简评拜登政府的对华外交团队与政策_风闻

今年1月15日，劳拉·罗森博格被拜登提名出任美国国家安全委员会中国高级主任（Senior director for China），这是拜登政府系列外交人事任命中与中国关系最直接最密切的一个职位。很多媒体都对此进行了解读，认为这是白宫国安会新成立的关键职务，具有很大的权限，罗森博格本人的经历和风格将对美国对华外交政策产生重要影响 - 但这很可能是过度解读了。

中国高级主任在白宫行政机构中的地位

美国政体采用总统制，作为国家元首的总统兼任政府首脑，直接领导政府的行政工作。白宫官方网站和美国国会文件显示了美国总统行政体系的组织结构，橘黄色的是和对华外交政策有关的部门：

在总统和副总统之下是两个并行的机构，内阁和总统行政办公室。内阁由副总统、15位部长和7位内阁级行政官员组成，代表所有联邦层面的行政部门，辅助总统行使行政权。内阁本身并不是一个实权机构，没有宪法上的独立地位，只是各部委领导的集合。内阁中负责外交事务的部门是美国国务院，相当于其它国家的外交部，由国务卿领导。

在国务院内部，具体的地区业务由政治事务副国务卿（Under Secretary - 副部级）负责，其下分为7个地区事务局，每一个局由一位助理国务卿（Assistant Secretary - 相当于国内的司局级）领导。事务局内再细分为多个国家处和功能处，对华外交事务就是东亚和太平洋事务局之下的中蒙事务处管理，负责人的职务是主任（Director - 相当于国内的处级）。

> 美国国务院位于白宫西南侧800米的杜鲁门政府大楼内

内阁之外还设有总统行政办公室，它是直接向总统负责的各级助理机关和总统贴身幕僚的集合，由总统助理兼白宫办公厅主任统领，可以看作是总统个人的辅助决策机构。总统行政办公室下属部门在不同的总统任期内时有调整，目前白宫网站公布的机构包括5个委员会、5个办公室和白宫办公厅，办公地点位于白宫西侧的艾森豪威尔行政办公大楼。

国家安全委员会是其中分量最重的一个委员会，协助总统处理军事、外交及安全事务并制定相关政策，由总统亲自担任委员会主席。

国安会分为4个层级，①最高级会议由总统、副总统亲自出席，决定外交和安全政策，为重大外交、军事行动拍板。

> 2011年5月2日，奥巴马总统在白宫战情室观看击毙本·拉登的直播就是最高级会议的经典场景

②主管委员会是内阁级的议事机构，由国家安全顾问（也称为国家安全事务助理）召集并主持，出席人员为相关部级单位的部长、参联会主席和国家情报总监，在总统、副总统不出席时负责审查、协调和监督国家安全政策及执行情况，向最高级会议提供咨询和建议。国家安全顾问基本上是总统每天早上走进椭圆形办公室见到的第一个人。

③副主管委员会是副部长级的议事机构，由常务副部长级官员组成，负责联系各自部门的部长，协调、监督跨部门的国家安全操作流程，对危机管理提出对策建议，成为国家安全委员会内部上传下达的关键部门。

④最底层是由副主管委员会设立并监督的若干个政策协调委员会，分为区域性和功能性两大类，其下再设立若干工作小组或者相关机构。它们负责起草、咨询、监督各自领域相关的国家安全政策，但本身不具备实权，只起到日常的文书、顾问、协调功能，提出的意见只有在总统采纳后才能成为具有法律效力的政策。

这些委员会数量众多，在不同时期根据国际形势的变化经常会调整，机构并不固定。2001年区域性的政策协调委员会共有6个：欧洲/欧亚、西半球、东亚、南亚、近东/北非、非洲；2008年因为中东等地区的局势变化，调整为11个：欧洲/欧亚、西半球、墨西哥/中美洲、东亚、南亚与中亚、伊朗、叙利亚/黎巴嫩、非洲、俄罗斯、伊拉克、阿富汗。功能性的政策协调委员会数量更多，从11个到近20个不等，涵盖太空、军控、跨国外交、防疫、反恐、网络安全等非常宽泛的议题。

媒体上提到印-太政策协调委员会是拜登政府新设立的，这实际上是区域性委员会内部的常规调整，将过去的东亚和南亚两个委员会合二为一，和美军太平洋司令部更名为印-太司令部类似，换一个名称强调一下印度洋和印度的重要性，实质上并没有太大的变化。印-太委员会只是20多个政策协调委员会中的一个，其下的中国组在整个总统行政办公室大系统里只是最低一级的办事机构，并没有因为沾上中国两个字就具有特殊地位。

这次罗森博格被任命为高级主任，也被解读为新设的职位。其实过去东亚委员会内就有中国组，并不是新设的，只是组长职衔是主任。罗森博格晋升中国高级主任有少许重视中国的含义，但更主要还是因为她作为民主党外交政策界的三朝元老个人资历达到了高级主任的级别，并不意味着中国组的地位有所升格，仍然是一个处级单位。

实际上因为印-太委员会合并了过去的东亚和南亚两个区域，包含的国家更多，内部小组也更多（具体分组情况目前没有对外透露），中国组在该委员会内的重要性很可能还被“稀释”了。

> 劳拉·罗森博格

罗森博格拥有丰富的政界、智库履历，对中国和朝鲜问题有广泛深入的研究，也在很多专业报告、期刊中发表过看法，代表了民主党建制派非常典型的外交思维和政治理念，但是说她的个人言行会影响到今后的美国对华政策还是过于夸张了。因为她的层级相当低，甚至没有列席国安会副主管委员会以上各级会议的资格，更不用说直接对总统产生影响了。

拜登政府外交团队特点

真正对中美外交政策起决定性作用的还是罗森博格的多位上级领导。和特朗普时期政府官员任人唯亲、乱点鸳鸯谱相比，拜登政府老中青三代结合的外交团队显得非常专业而老练。

罗森博格的直接上司是印-太政策协调委员会高级协调员库尔特·坎贝尔，现年64岁，牛津大学国际关系博士，马歇尔奖学金获得者，曾作为海军军官任职参谋长联席会议和海军作战部特种情报单位，是哈佛大学科学与国际事务中心副主任，肯尼迪政府学院副教授，后出任国家安全委员会主任，奥巴马时期成为负责东亚和太平洋事务的助理国务卿，是“重返亚洲”战略的设计者。他被美国媒体私下里称为“亚洲沙皇”，这次在拜登政府中重新担任印-太政策高级协调员不但是重任旧职而且是明显的低职高配了。

> 库尔特·坎贝尔

坎贝尔的上级是美国历史上最年前的国家安全顾问之 一 杰克·沙利文，今年仅45岁，牛津大学哲学硕士和耶鲁大学法学博士，毕业后担任过最高法院大法官和参议员的助手，2008年参与了希拉里和奥巴马的竞选活动，为他们准备演讲辩论材料。希拉里出任奥巴马政府的国务卿后，沙利文作为她的副幕僚长兼政治规划主任陪同她出访了112个国家和地区。之后他担任奥巴马总统副助理和副总统拜登的国家安全顾问，主导了美国对利比亚、叙利亚和缅甸的外交政策，并且在2013年参与了对伊朗的核问题秘密谈判，为伊核日内瓦协议铺平了道路。2014年沙利文离开政府返回耶鲁法学院任教。2016年希拉里竞选总统时他担任首席外交政策顾问，败选后在新罕布什尔大学教书。

> 杰克·沙利文

在沙利文之上才是美国外交的最高领导 - 国务卿安东尼·布林肯。今年59岁的布林肯是犹太人，出身外交世家，父亲是前驻匈牙利大使，叔叔是前驻比利时大使，他本科毕业于哈佛大学，获得哥伦比亚大学法学博士学位。毕业后在美国外交系统工作长达20年，克林顿政府时期他在国安会担任了7年总统特别助理以及战略规划高级主任、欧洲/加拿大事务高级主任。2002-2008年间担任参议院外交委员会幕僚长，此时的外交委员会主席正是时任参议员的拜登。在推动对伊拉克动武的国会投票中，布林肯发挥了很大作用，并宣称这是“显示强硬外交的一投”。

奥巴马时期他担任总统副助理和副总统国家安全顾问，帮助制定了美国对阿富汗、巴基斯坦和伊朗核问题的外交政策（上面那张击毙本·拉登时白宫战情室的照片，布林肯也在场，最后一排右4身穿蓝色衬衫只露了一个头的就是，如今他可以坐在希拉里的位置上了）。2014年布林肯获奥巴马提名出任常务副国务卿，主导制定了对叙利亚和克里米亚争端的政策。他支撑对叙利亚叛军提供武器和沙特领导的对也门干涉行动。他也是罗森博格的老上级，在担任副国务卿时罗森博格是他的幕僚长。

离开政坛后他和几位前同事成立了战略顾问公司WestExec，连拜登政府新任国家情报总监艾薇儿·海恩斯都曾是这家公司的雇员，客户包括黑石、美国银行、Facebook、Uber、麦肯锡咨询、软银、波音等军工、投资、科技领域的巨头。此外他还和现任国防部长劳埃德·奥斯汀一起担任过松岛投资的合伙人，在政商两界非常活跃。2020年拜登宣布参选总统后，布林肯成为他的外交政策顾问，11月22日被拜登提名为国务卿，2021年1月26日通过参议院投票正式确认。

> 安东尼·布林肯

从以上几人的履历可以看出拜登的外交团队全部启用过去2届民主党政府的旧人，均有非常强的学术和业务背景，和拜登本人关系极为密切，相互之间也共事多年，可以在新政府上台后迅速进入角色，改变特朗普时期彭佩奥领导下混乱而疯狂的外交局面。

在美国总统之下的外交团队实际上有两条线，国务院系统和国家安全委员会系统，各自都有庞大的机构和对华业务部门，国务院的中蒙事务处主要处理外交实务，国安会的中国组注重政策制定和部门间协调（包括国务院）。哪一条线会主导外交政策的制定和执行往往取决于各自领导的能力、总统对其的偏爱以及国会各方势力的制衡。比如尼克松-福特时期的基辛格、卡特时期的布热津斯基就是国家安全委员会更强势；小布什时期的康多莉扎·赖斯和奥巴马时期的希拉里则是国务院为绝对核心。

到了拜登时代，布林肯无论是资历、人脉还是和拜登的私人关系无疑都比沙利文更具优势，可以预计国务院系统在对美国外交关系上的把控会比国家安全委员会更加吃重。

拜登政府外交政策展望

鉴于美国大选展现出的严重社会割裂以及疫情和经济上的沉重压力，拜登及他的过渡团队多次表示新政府的工作重心在于美国国内，虽然拜登就职首日就火速签署了包括重返《巴黎协议》和世界卫生组织在内的17项行政命令，但是外交领域并不是他眼下的施政重点，中美关系也不是目前需要优先解决的问题。

目前布林肯的国务卿职务刚刚得到批准，外交系统一些关键职位上仍是代理或者留任的官员，短期内美国仍然会维持特朗普政府的对华政策，因为“中国对美国构成重大挑战”已经成为美国两党和朝野的共识。任命大批熟悉亚太和中国的官员，比如华裔的美国贸易代表凯瑟琳·戴，可以看作是稳定国内局势后推行新外交攻势的人事和政策准备。从这些职业官僚最近的公开发言中可以窥探到一些外交政策走向。

坎贝尔于去年12月9日参加了台湾远景基金会在台北主办的台美日三边印太安全对话视频会议，在会上他表示：“希望大陆和台湾多对话以缓和两岸关系，但这已经不是美国的能力范围之内，球在北京那方……”

2019年坎贝尔和沙利文联合撰写了一篇文章《没有灾难的竞争：美国如何挑战中国又与之共存》，他们认为特朗普政府在2017年国家安全政策中把中国列为“战略竞争者”是正确的，但是美国在竞争中必须保持警惕和谦逊，美国政策的目标应该是弄清楚如何与中国共存，而不是如何改变它。

布林肯在最近的采访中也提到他同意特朗普对华强硬的基本概念，但是对很多领域内的具体执行手段不敢苟同。他认为今天世界上的各种挑战对国家安全带来全新的认识，必须协调国内和外交政策，将传统的国家安全、经济安全、卫生安全和环境安全作为一个整体对待。

拜登本人也是外交老兵了，在国会和奥巴马时期一直负责领导外交事务，和中国打过很多交道，包括和中国领导人建立私人关系。他在胜选演说和就职演说中两次提到美国领导世界的方式是“以我们的榜样为力量，而非以我们的力量为榜样”，可以把它解读为美国需要输出的是以民主价值观为核心的软实力，而不是特朗普式的极限施压，这种杀敌五百自损一千的打法完全无法持续。

1月25日，白宫新闻秘书珍·普萨基在白宫新闻简报会上阐述了拜登的对华态度：过去几年中迅速成长的中国在很多方面挑战美国的安全、繁荣和价值观，美国需要采取新的措施，但他希望以战略性的“耐心”来处理中美关系，未来几周白宫将和国会两党以及国际盟友就这个问题进行广泛接触，并重新审视特朗普政府的强硬对华政策。

拜登的核心外交智囊 - 前哈佛大学肯尼迪政府学院院长、克林顿时期的政策与规划助理国防部长格雷厄姆·艾利逊总结了拜登对华外交新政的五个R，即回归正常（Return to normal）、逆转错误（Reversal）、重新检视（Review）、现实主义（Realism）、负起责任（Responsible）。可以预见拜登政府上任后将逐步调整与中国的关系，更加理性，更加务实，更加可预测。

【 中国如何应对拜登外交新政策 】

美国朝野上下始终存在着相当强列的反华情绪，这是双方在政体、制度、价值观等方面的差异以及科技、经济、工业等很多领域的竞争造成的，不可避免。在这样的前提下如何缓和并发展中美关系，对中美的政治家和外交团队都是重大的考验，我方可以关注以下几点：

1、保持定力、增强实力，不受外部势力的各种干扰，按照自己的既定计划发展国防、经济、外贸、外交、科技等各方面的实力。中美较量最终比拼的是综合国力，国际货币基金组织预计2020年中国经济将增长1.9%，而美国经济将萎缩4.3%，欧元区收缩8.3%，中国有望成为全球唯一实现增长的主要经济体。中国的国力稳步提高，中美差距不断缩小就是最好的谈判筹码，中美两国间深层次的经济关系将迫使美国寻求双方共存的方式。

2、合纵连横、扩大圈子，和特朗普政府不断退群废约相比，中国外交在过去几年内主动出击，推进“一路一带”，与亚太14国签署RCEP区域全面经济伙伴关系协定，和欧盟达成中欧投资协议，中俄合作也发展到历史最高水平。美国的盟友对与中国经济脱钩不感兴趣，美国加速和中国脱钩反而造成了自己的日渐孤立，拉近了中欧的距离。

3、多层对话、重建互信，虽然中美存在很多分歧，但是双方在很多层面还是具有携手合作的巨大空间，比如新冠防疫、气候变化、金融政策、国际贸易等等。最近中国与欧盟签署《中欧全面投资协定》后拜登政府的外交和经济专家认为这是一个非常积极的举措，表明中国可以通过谈判在结构性问题上自愿做出改变，同样中美之间也可以延续这种积极做法。

在拜登政府重新加入各个国际组织机构后，中美可以在多边主义的框架下协调各自的立场和政策，本着求同存异、相互尊重的精神令双方关系重回正轨。

【第一次受邀写政论性的文章，过去很少关心政府机构的组成和运作方式，这次还是理清了不少头绪。】

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