为什么在美国修建道路和交通运输成本更高？- 彭博社

计划最初很简单，就像许多计划一样：马萨诸塞湾交通管理局将把其中一条轻轨线路从剑桥延伸到波士顿北部郊区。2005年开始认真规划时，估计成本不到5亿美元。它将为一些尚未拥有交通接入的该地区人口密集的社区提供交通服务。

然后事情偏离了轨道。到了2015年，由于成本激增至惊人的30亿美元，州议员们暂时取消了绿线延伸项目（GLX）；在一次内部审计和管理改组之后，进展恢复，使价格标签减少了数亿美元。

这些不断上升的成本并非个案。研究显示，按里程计算，美国在公共交通上的支出超过世界上除了五个国家之外的所有国家，而在道路上的支出也超过了任何公开披露支出数据的其他国家。

现在，随着美国准备根据乔·拜登总统的新基础设施法案在公共工程项目上投入约1.3万亿美元，值得回顾一下一项曾经是一项谦逊的交通扩张如何演变成了世界上最昂贵的铁路项目之一的教训。否则，如果历史是一个指南，美国可能不会从其投资中获得太多回报。

“如果我们不能控制成本，这一代人的投资将产生远低于一代人投资应产生的效果，”纽约大学马龙城市管理研究所助理教授、《交通成本项目》的共同调查员埃里克·戈尔德温说。

自2020年以来，Goldwyn和他的同事Alon Levy（两人都是CityLab的撰稿人）一直在探讨一个困扰记者、经济学家、政府会计师甚至项目领导人自己的问题：为什么在美国建设基础设施的成本如此之高，与世界其他地区相比？

研究并没有指向单一特定原因。相反，一系列因素共同作用，从缺乏专业知识和低效的项目管理，到公民参与的流程。“这就像千刀万剐，”Goldwyn在他与Levy和Elif Ensari（纽约大学交通和土地利用研究学者）合作领导的绿线延伸案例研究中说。

Goldwyn和Levy将他们的研究重点放在城市轨道项目上，因为它们往往规模庞大且独特，而道路项目往往由众多较小的努力组成。而且，交通运输产生了美国30%的温室气体排放，主要来自私家车，因此迫切需要建设更多的公共交通工具。

然而，建设的巨额费用是满足这种需求的一个重要障碍。曼哈顿第二大道地铁的第一阶段，是世界上最昂贵的地铁项目，每英里耗资25亿美元，几乎是巴黎类似延伸项目成本的五倍。

第二大道地铁项目的第一阶段每英里耗资25亿美元。纽约希望利用联邦基础设施资金来资助延伸。摄影师：迈克尔·M·圣地亚哥/盖蒂图片社 北美在纽约市地下隧道工程的成本肯定比大多数项目都要高，而在其他美国城市进行的相对较小规模的工程也比应有的成本高得多：根据莱维的说法，2013年，波特兰长达7英里的密尔沃基轻轨延伸线的成本超过了每英里2亿美元，这与许多欧洲城市修建一整个地铁系统的成本相当。而且成本往往会随着项目的进行而上升，超过通货膨胀率：根据目前的预测，在洛杉矶，紫线延伸工程的第三阶段的成本将是第一阶段的两倍。

成本超支的解剖

在他们对GLX的案例研究中，戈尔德温、莱维和恩萨里发现，并没有一个单一的成本中心导致了项目的价格飙升。相反，支出在三个问题领域膨胀：过度设计、低效的项目管理和不协调的政治。

第一个问题是最为明显的。在最初的2005年计划中，车站被设想为带有轮椅坡道的露天站台，每个站台的估算成本为53.5万美元。但随着设计过程的推移，这一成本增加了近百倍，纽约大学的团队发现，因为增加了定制功能，如更大的站台占地面积、多余的电梯、花哨的园林景观和额外的街道分级。还需要更多的布线和通信系统来连接更大的车站。在与研究人员的访谈中，规划者和官员们描述了拒绝来自公众和机构高层要求添加额外功能的挑战。“我们本可以更坚定地抵制一些东西，”报告中引述的一位人士说。

波士顿地铁局缺乏足够的员工能力和项目管理专业知识是一个更棘手的问题。研究人员发现，尽管GLX是波士顿历史上成本最高的铁路项目，但在任何时候只有少数专职员工在管理该项目，他们感到困难。机构人员稀缺，缺乏对波士顿都市铁路建设细节的机构知识，该机构难以与承包商保持预算监督，并及时解决问题和请求。与此同时，顾问人数激增，计划要求的监督人员数量是通常施工队所需人数的两倍以上。

最后，公众意见的政治因素给项目增加了时间和费用，特别是在GLX计划中后期加入了自行车-行人路径，这要归功于一群积极支持者在会议上为此进行了倡导。无论这个增加是否是一个好主意，研究人员发现，它在项目原始范围已经确定后出现，带来了更多的成本：需要重新打开工程计划以添加额外的坡道和支撑墙，并挖掘更宽的沟渠。

伊斯坦布尔的不同之处

将所有这些问题与伊斯坦布尔这样的城市进行对比，M5号线是一条长18英里的地铁线，在七年内建成，仅耗资6.3亿美元。尽管美国和土耳其之间的劳动力成本和环境法规肯定不同，但这些因素本身并不能解释价格上的差异，Ensari说。

更为显著的解释在于专业知识和政治。波士顿可能每几十年才建设一条新的交通线，而伊斯坦布尔建设了数十条。这在公共机构内培养了更多的专业知识，同时承包商之间为施工投标竞争，从而降低了价格。与美国不同，伊斯坦布尔更容易接受建设重大新公共设施所带来的烦恼，居民干涉的机会更少。

“人们在伊斯坦布尔急需交通运输，”恩萨里说。“当这些线路正在建设时，房地产价格会上涨。因此，人们愿意忍受这些干扰。”

伊斯坦布尔的Tunel地铁线是世界上第二古老的地铁线。此后，该市在扩建其地铁方面雄心勃勃。摄影师：新华社/新华社公路项目的成本也会因类似原因而上升，只是缺乏专业知识。乔治·华盛顿大学的经济学家和公共政策教授利亚·布鲁克斯研究了自20世纪60年代以来美国道路建设成本的快速上升，并发现美国每英里的高昂支出在一定程度上是该国财富的结果 —— 它变得越富有，就建造越豪华的高速公路（比如隔音墙和设计独特的立交桥）。 她研究了美国道路建设成本的快速上升 自20世纪60年代以来，发现美国每英里的高昂支出在一定程度上是该国财富的结果 —— 它变得越富有，就建造越豪华的高速公路（比如隔音墙和设计独特的立交桥）。

成本更高，项目更少

另一个主要因素是布鲁克斯所称的“公民声音的崛起”。20世纪70年代带来了一波联邦和州立法（最突出的是《国家环境政策法》），使居民和活动人士在公共决策中发挥了更大的作用。尽管这些新法律肯定带来了一些好处 —— 尤其是对项目邻居 —— 但它们也增加了时间和费用。考虑到美国在全球交通基础设施质量排名第13，这些额外成本似乎并没有带来更好的道路。“我很难相信我们正在建造比西欧国家更好的高速公路，”布鲁克斯说 —— 或者，她补充说，美国正在更好地照顾环境。

当项目成本过高时，会抑制未来的建设 — 专家表示，这意味着将建造三座桥而不是十座，或者修建五英里的地铁而不是十五英里。解决方案并不明显：削减公民参与公共项目的权利似乎在政治上是不可行的。布鲁克斯同意纽约大学团队的观点，即交通机构在成本和预算方面提供更大的透明度，并向公众提供更清晰的信息，说明增加昂贵设施或限制施工时间所带来的权衡。Goldwyn表示：“如果我们不能以这种非常直接的方式讨论事情，那么在公众参与和理解大型项目的规模方面，我们就会迷失。”

耗资16亿美元的I-405高速公路扩建项目穿越洛杉矶，是美国众多超高成本高速公路项目之一。摄影师：吉娜·费拉齐-普尔/盖蒂图片社Eno交通中心政策分析师Romic Aevaz领导了另一项最近的研究，关于交通建设成本，他建议联邦官员为申请资金的交通机构提供更多指导 — 例如，评估是否需要更多员工来处理项目。机构还可以投资于更好的培训，以处理合同、项目交付时间表和监管审查。Aevaz说，听到经验不足的交通官员谈论联邦环境规程，“就像是一部每个人都在谈论这些非常复杂动态的侦探小说。”基础设施法案包括一些简化许可流程的条款，但尚不清楚它们将如何影响时间表和成本。

在波士顿，MBTA在2015年暂停并重新调整GLX项目后，成功地削减了成本。项目经理约翰·道尔顿（John Dalton）被请来监督重新启动的GLX项目，他表示，在最初成本上升之后，“我们在预算管理方面非常强硬”。为了简化支出，车站现在更接近最初提出的基本设计，并且致力于该项目的内部员工人数增加了十倍以上。完整的绿线计划预计将于2022年正式开放 —— 在规划开始后的17年 —— 预计总造价为23亿美元，其中包括7亿美元的沉没成本。

美国过度的基础设施支出的讽刺之处在于，作为国内生产总值的一部分，美国落后于其同行国家。因此，尽管美国在基础设施上的支出每英里更多，但实际建设并不多 —— 部分原因是价格过高。戈德温表示，美国可能会得到比1.3万亿美元所暗示的基础设施要少得多。在分配资金时，拜登政府是否考虑了额外成本，美国交通部新闻秘书凯瑞·阿恩特（Kerry Arndt）表示，该机构正在研究这个问题。“美国交通部正在建立一个跨职能工作组，以找到国内和国际大型项目交付的最佳实践”，她说，该工作组将与利益相关者分享。

然而，更多的花费却带来更少的效益，这导致了一个恶性循环：项目减少意味着机构之间的专业知识减少，而且 —— 至少在公共交通方面 —— 公众对国家需要的项目类型了解更少，增加了邻居们抗议的可能性。

“也许我的祖父母懂得这一点，但我没有看到一条全新的地铁线路进入我的城市带来的好处，” Goldwyn说。“如果人们了解这些好处，也许他们就没有那么多抱怨的理由了。”