多哥如何在两周内建立了全数字化政府刺激系统 - 彭博社

多哥洛美

摄影师：哈利尔·萨吉尔卡亚/安纳多卢通讯社/盖蒂图片社阿塔尼·巴马泽正在他的小块土地上工作，用镰刀割除杂草，直至露出铁锈色的土壤，这时他收到了一条救命的短信。

那是在2020年末，尽管巴马泽仍然不认识任何因新冠肺炎而生病的人，但这场大流行还是扰乱了他的生活。他和妻子以及幼女一起生活的多哥村庄依赖于来自邻近贝宁的贸易和旅行者。当春天记录到第一例感染后边境关闭时，基本食品的价格开始急剧上涨。这位31岁的男子通常通过辅导赚钱，但随后当地学校关闭，剥夺了他的主要收入来源。更糟糕的是，他播种的种子在阳光下晒干而没有生根，因为降雨太少。

现在，他从手机上的短信中得知多哥政府将在接下来的五个月内向他发放现金补贴。这个名为Novissi的项目的第一笔付款可以立即通过他的手机获得。

作为八个孩子中的长子，巴马泽说他的父母希望他留在村里照顾他们到老，但他渴望摆脱束缚。尽管这笔意外之财还不足以实现这一愿望，但他会用它支付房租以及妻子秘书课程的费用，剩下的则用来购买明年种植玉米所需的种子。“如果你一无所有，然后有人给你一点点，”他说，“你必须对你所收到的一点点感恩。”

Bamaze摄影师：Ofoe Amegavie，彭博商业周刊大流行病在各个方面都是一场灾难，导致500多万人丧生，使1亿多人陷入极端贫困。在社会援助方面，政府支出创下了新的高点，其中很大一部分以现金支付的形式到账。根据世界银行的统计，186个国家向其公民直接发放了总额达1.25万亿美元的资金。全球约六分之一的人口受益。

富裕国家能够依靠税收数据和失业登记来识别和支付有需要的人，并提供更慷慨的福利。根据人口普查局的数据，美国作为Cares法案的一部分发放的第一轮刺激支付在绝对金额上是最大的，使近1200万人免于陷入贫困。但是，在数字技术日益增长的支持下，较贫穷的国家能够建立起克服困难的支付系统，并在某些方面超过了富裕国家。

在多哥，一个拥有约800万人口、平均收入低于每日2美元的国家，政府仅用不到两周的时间设计并推出了一个全数字系统，用于向大约四分之一的成年人口每月发放支付。像Bamaze这样没有税收或工资记录的人被确定为有需要的人，被纳入计划，并且无需任何面对面接触即可收到支付。根据全球发展中心的政策研究员Anit Mukherjee的说法，“美国的计划看起来像一只恐龙”。

Novissi，意为当地Ewe语中的“团结”，是数字经济和数字转型部部长Cina Lawson的创意。劳森出生在多哥，但并没有在那里长大。她的父亲是一个富裕家族的后裔，在1979年被多哥长期总统恩亚德马视为政治对手而被迫流亡。劳森当时还只是个孩子，很难区分自己对家人半夜逃亡的记忆和家人讲述的记忆。“很长一段时间，我说我的生活是从6或7岁开始的，”她说。

劳森摄影师：Ofoe Amegavie for Bloomberg Businessweek劳森在巴黎长大，并在巴黎政治学院和哈佛大学获得学位。学成后，她在纽约的电信行业工作。她对多哥的感情复杂，但她越来越渴望为整个非洲大陆提供服务。一个意外的机会出现在2005年恩亚德马去世，他的儿子法乌雷宣称自己为总统后。多哥的新领导人开始与他父亲的反对者和解，2009年在联合国大会期间与劳森会面后，邀请她负责国家的邮政和电信系统，这个领域最终将涵盖所有数字事务。37岁时，她将成为内阁中最年轻的成员之一。

刚上任时，劳森在学习当地行为准则时遇到困难，同时也在应用在国外大部分时间形成的视角。“在多哥没有长大，你既是局内人又是局外人，”她说。她雇佣的许多年轻多哥员工都是全球散居者的一部分，他们在国外出生或生活过。在接下来的几年里，这个世界上最贫困的国家之一在一些重要指标上取得了进展。根据世界银行的数据，从2018年到2020年，多哥的营商环境改善速度超过了其他任何国家。2006年的贫困率62%，到2019年降至46%。

冠状病毒威胁着这一进展的逆转。在该国首例病例之后的几天，政府关闭了对旅行者的陆路边界，取消了大多数大型集会，并对洛美进行了宵禁，那里居住着大约四分之一的人口。从公共卫生的角度来看，这可能是适当的政策回应，但对许多多哥公民来说却是一场灾难。

要减轻他们的痛苦，应该采取什么措施并不立即明显。政府免除了电费和水费，几位内阁成员主张分发免费食物，劳森回忆道。但她和总统的亲密顾问谢贡·巴卡里却希望发放现金，他们设想通过数字方式实现，避免了需要面对面接触。

多哥过去曾实施过一些现金转移项目，但规模较小，通常涉及逐户登记并亲自分发实物货币。根据巴卡里的说法，其他内阁成员反对使用移动技术的想法，他们认为许多农村地区的人没有手机或身份证明，即使有的人可能也缺乏足够的能力来操作数字系统。然而事实上，多哥人——像整个非洲的人们——多年来一直在使用“移动货币”，存储在手机上并从手机上转移。总统迅速接受了这一提议。

通过给予现金来减轻危机的想法在10年前比今天要激进得多。2009年，当迈克尔·费共同创立总部位于纽约的非营利组织GiveDirectly时，其使命是通过提供无条件现金转移来减轻贫困，怀疑的发展专家和慈善家告诉他，这些款项将被浪费。但在接下来的十年里，证据表明，在许多情况下，现金比援助项目或商品的等值支出更能改善贫困人口的生活。

世界银行社会援助全球负责人乌戈·杰恩蒂利尼（Ugo Gentilini）多年来一直在个人网站和每周通讯中追踪现金转移研究和实际应用的发展。他表示，现金的有效性足以引起兴趣，但他也对它传达的权威转变感到着迷，这种转变是从发展专业人士转向受益人。“现金转移赋予人们做出自己决策的权力，”他说。

劳森（Lawson）表示，这也是她对这个想法产生共鸣的原因。“我坚信，一个人贫穷并不意味着他不负责任—他只是贫穷，”她说。“所以，如果你给他钱，他不可能浪费。对我来说，这与尊严有关。”

新冠疫情迫使各国迅速超越长期以来关于谁有资格获得政府援助以及转移是否应无条件的辩论。广泛的苦难削弱了贫困人口自招灾祸的家长式态度。人道主义组织联盟Cash Learning Partnership的政策协调员Sophie Tholstrup表示：“今年我们都成为了环境的受害者。”

顶级现金转移项目

覆盖人数

数据：世界银行

即使得到总统的支持，劳森的团队也面临重大挑战。首先，他们不知道哪些多哥人最需要帮助：在四分之四的劳动年龄人口在非正规经济中辛勤工作的国家，税收名单对他们没有帮助。近十年前进行的最后一次全国人口普查没有收集有关家庭财富或收入的信息。

为了确保付款仅发放给经过验证的个人，团队试图基于现有数据库构建平台。根据该国选举委员会的数据，只有少数多哥人拥有驾驶执照或国民身份证，但有360万成年人注册为选民，选民需要在注册时注明自己的职业和地址。据信，这个选民数据库代表了成年人口的83%至98%。

劳森和内阁的其他成员决定将第一轮支持重点放在大洛美地区拥有非正式职业的人身上，包括店主、裁缝、女佣、理发师和司机。凭借政府拨款，他们可以为每位受益者提供最低工资的三分之一，约20美元每月。

劳森坚持要求平台能够提供即时回报；否则，她警告说，多哥人会怀疑“免费钱”的承诺并且不会注册。“你注册，平台确定你有资格——因为一旦你输入你的选民身份证，平台就知道你的职业和地理位置——然后砰！你会收到一条带有钱的短信，”她说。

建立平台的任务落在了38岁的程序员Morlé Koudeka身上。他的大多数同事已经呆在家里远程工作，但由于选民数据库是机密的，他和几个下属不得不报到部门的空楼。团队开展Zoom视频会议，甚至开到半夜，还通过WhatsApp进行头脑风暴。“我们都成了测试人员，”劳森说。一个通常需要数月完成的项目在10天内基本完成。

Koudeka摄影师：Ofoe Amegavie，彭博商业周刊在Novissi开始的那一天，即4月8日，有数百万次注册尝试，数万通电话涌入了由部委承包的电话运营商，以帮助解决问题。根据呼叫中心的总经理Sylvie Kokuvi的说法，一些报告帮助改进了该计划。

当一大批打电话的人表示无法注册，因为他们的选民身份证号码已经被注册时，部委意识到一些骗子从投票地点张贴的名单中获取了这些号码，并正在逐个尝试。作为回应，部委增加了另一个验证步骤，只有持有实体选民身份证的人才能完成。

尽管平台在压力下有所紧张并短暂崩溃，但它基本上是有效的。在第一轮发放中，超过567,000人收到了付款，现在政府有了一种可以根据疫情变化调整的救济发放方式。当8月份农村一个市镇的病例激增时，这个国家最小的行政单位，部委使那里的所有居民都有资格，向超过5,000人发放了资金。政府还为城际公交车司机和失业教师专门授权了资金。GiveDirectly的副总裁Han Sheng Chia表示，他对如何灵活地针对不断变化的情况进行目标化福利分配印象深刻，指出“这可能是未来危机响应的模式。”

由于Novissi取得了如此成功，部里与GiveDirectly以及加州大学伯克利分校的研究人员合作，为最贫困的200个市镇提供了一轮支付。为了找到他们，研究人员训练了一个算法，根据城市布局和住房材料的基础上识别贫困社区，使用卫星图像。由于许多农村居民没有不同的职业，研究人员无法根据职业选择个别受益人；相反，他们创建了第二个算法，使用手机数据，包括通话、短信和数据使用的频率和时间，来识别最贫困的用户。在接下来的几个月里，这一轮向另外138,000名受益人提供了资金支持。“我不需要知道你的名字就知道你需要支持，“劳森说。“这是一场革命。”

除了提供经济帮助，该项目还培养了团结的情感。呼叫中心的运营商，年轻的专业人士习惯于代表欧洲客户进行电话营销，发现自己与生活在完全不同环境中的同胞多哥人交谈。Kokuvi回忆起，来自该国最北部的一个打电话者亲自感谢她的发放，好像她亲自寄钱一样。“他提出要给我带一些山药，“她说。一些不符合资格标准的打电话者仍会在电话中逗留，倾诉他们的困扰。“你只需要倾听和理解，“Kokuvi说。

在对该项目的评估中，研究人员发现，根据职业来定位城市工人和根据手机数据来定位农村居民，都相当好地识别了真正贫困的人，并且在多哥数据有限的环境中可能是尽可能有针对性的。他们没有发现该项目偏袒某些种族、性别或地理区域。

但反对党领袖纳撒尼尔·奥林皮奥提出了担忧，称该计划排除了基于政治观点的人。他指出，在2018年，总统的政治对手曾抵制选举，以突显对个人自由的限制和对抗议者的暴力行为，而诺维西要求使用2018年或之后发行的选举卡。奥林皮奥在一封电子邮件中写道：“诺维西是对良心拒绝者的政治报复武器。”

洛美的51岁出租车司机费利克斯表示，他因为这个原因而不符合诺维西的资格：作为当前总统的批评者，他因为害怕报复而拒绝透露自己的姓氏，他表示他绝不会在当前的政治条件下寻求获取选举身份证。“这个政府不希望人民发展，”他说。“他们不希望人民变得富有并打扰他们。”

参与该项目的国际发展专家为他们合作的多哥员工的诚信进行了辩护。“他们确实在努力以更有意义的方式做事，”世界银行的区域任务组领导蒂娜·乔治说。其他人对在选举数据库上构建系统表示担忧，但最终决定利大于弊。GiveDirectly的一位发言人在一封电子邮件中写道：“我们相信在紧急情况下，你必须根据手头的选择进行操作。”

诺维西带来的福利迅速扩大是不可否认的。全球发展中心的穆克吉指出，多哥以前的政府向民众提供的现金转移从未超过60,000户家庭，而诺维西的多轮次覆盖了近百万人。“这种规模和速度，简直令人难以置信，”他说。

尽管这个计划是为了应对危机而临时拼凑起来的，但它可能会变成永久性的。今年6月，世界银行批准了2千万美元的援助给多哥，大部分将通过Novissi平台以现金转移的形式发放。为了提高未来资金发放的可及性，劳森正在建立一个数据库，将收集该国所有公民的生物特征和社会经济数据；世界银行提供的额外7千2百万美元的发展援助将支持这一工作。她认为Novissi激发了政治意愿，使这些进一步措施得以实施。她说：“在此之前，我可能需要一个世纪的时间。”“现在我们非常一致。”

Novissi引起了国外的关注。据劳森称，几个非洲国家表示有兴趣复制这一模式。一些专家表示，这类计划可能代表了在紧急情况下提供援助的新方式。例如，2020年7月，当预测显示孟加拉国即将发生创纪录的洪水时，世界粮食计划署向洪水预计路径上的14.5万人发放了所谓的“预测性人道主义援助”，以移动货币的形式。随后的评估发现，接受现金的家庭更多地为灾难做好准备，包括疏散该地区。

斯特凡·德尔孔，英国国际发展部前首席经济学家，研究了孟加拉国的项目，他设想一个世界，在下一次地震或飓风来临之前，贫困国家已经建立了这样的系统。“无论何时需要，即使我们无法预测，我们都可以到达他们——以我们以前无法做到的速度和成本效益的方式，”他说。

现金援助的热情激增。GiveDirectly在2020年筹集了超过3亿美元，向受益人发放的资金是之前所有年份的两倍。世界银行的Gentilini怀疑，在疫情期间扩大现金援助是否会超越激发它的公共卫生措施。“我看到了一个新社会契约在国家和公民之间形成的势头，”他说。 本报道部分得到了解决方案新闻网络的支持。 下一篇阅读：印度加速为其村庄接种疫苗，遭遇乡村抵抗