张可云：区域协调发展应聚焦“穷堵老”

国家不平衡不充分的发展在空间上体现为区域发展不平衡不充分，促进区域协调发展的意义不言而喻。发展不充分的区域有三类，可概括为“穷堵老”。“穷”是落后区域的典型病症，“堵”是膨胀区域（即患有城市病的区域）的通病，“老”是萧条区域（即老工业基地）的突出问题。“穷堵老”是区域发展不平衡的关键所在。若不聚焦这三类小空间尺度，则难以实现区域协调发展。

“穷”的区域主要分布在西部地区，在其他板块也不同程度存在。2011年底中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》确定的14个连片特困地区基本覆盖了全国绝大部分贫困地区，涉及西部、中部与东北地区。此外，东部的诸如环京津贫困带等也是穷地区。2020年如期实现全面建成小康社会的奋斗目标后，这些地区依然需要扶持。

“堵”区域主要分布在东部地区，同样在其他板块的大中城市也有不同程度的存在。北上广深是堵最突出的城市，疏解非核心功能是其吐故纳新的主要手段之一。

“老”区域主要分布在东北地区，但东中西部地区也存在老工业基地。2013年3月18日发布的《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022）》划定的老工业基地包括95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区。这120个老工业基地遍布四大板块，而且根据区域生命周期规律，随着现代化进程的推移未来老区域还会增多。

上述区域发展不充分是全国区域发展不平衡的根本原因，导致区域差距持续存在。从不同空间尺度考察，差距都十分突出。在四大板块层次，东中西与东北地区间的发展差距依然明显，东部地区经济总量占全国一半以上的格局至今没有变化。1935年识别出的胡焕庸线（“瑷珲—腾冲”一线，即今天的“黑河—腾冲”一线）所揭示的东西差距至今没有改变，而且南北差距也日渐凸显。值得特别注意的是，东北地区占比下滑幅度很大。东北地区GDP占全国的比重2000年为9.90%，2019年下降为5.10%。在省域层次，省际差距持续存在。中国的区域最大差率（即最高省份与最低省份的人均GDP之比）在2000年为10.75倍，2014年降至最低，为3.98倍。近几年来这一指标有所反弹，2019年升至4.98倍。在城市群与城市层次，城市群间、城市间发展差距十分明显。改革开放初期以来，珠江三角洲、长江三角洲与京津冀在全国的龙头地位不断巩固，这三个地区的城市群与西部的成渝城市群组成的菱形地区构成中国的经济核心区域，2019年17座万亿城市全部分布在这一区域。东北地区与胡焕庸线以西地区没有一座万亿城市，城市集聚不足使得城市群要么发育不全，要么还未成型。

2018年9月20日通过的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出了区域协调发展三大目标，即基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。要实现这三大目标，小空间尺度的精准施策是区域治理体系现代化绕不过的改革，“穷堵老”是难点与突破口。区域协调是政府区域治理职能，“十四五”时期支撑区域协调发展战略的区域政策聚焦“穷堵老”，需要突出如下重点。

第一，要聚焦小空间尺度的区域划分。明确不同大小空间尺度的区域体系是完善区域管理制度基础的基本要求。除了四大板块、重大区域、城市群与都市圈的划分外，还需要小空间尺度的标准区域与问题区域。“穷堵老”往往存在于小尺度空间中，识别问题区域不宜使用尺度过大的四大板块。

第二，要聚焦“穷堵老”政策的完善。要完善落后区域、膨胀区域与萧条区域（老工业基地）政策并规范区域政策和区域规划的制定、实施、监督与评价机制。

第三，要聚焦区域治理法制化。完善的区域治理体系包括“四管”，即谁管、管谁、咋管与管效。这四个方面均需要法制化。区域政策涉及重大利益的空间转移，必须要明确利益转移的程序与责任追究制度。

一个真正的强国必然是区域发展平衡且各地区得到充分发展的国家。中国正在逐步走近世界舞台中央，正在倡导“构建人类命运共同体”。国家内不同区域构成一个利益共同体无疑是人类命运共同体形成的基础。在均衡区域发展与促进问题区域充分发展的过程中，区域政策的作用十分重要。“十四五”时期聚焦小空间尺度的“穷堵老”，才能奏响区域协调发展新乐章。（作者是中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授、中国人民大学书报资料中心主任）