【思享家】坚定不移地推进以人为核心的新型城镇化

【学习贯彻党的十九届五中全会精神】

作者：浙江大学公共管理学院教授、副院长，浙江大学中国新型城镇化研究院副院长 张蔚文；浙江大学中国新型城镇化研究院科研助理 孙思琪

“十四五”时期是我国全面开启建设社会主义现代化国家新征程、迈向第二个百年奋斗目标的第一个五年，也是推进新型城镇化的关键五年。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”，强调“推进以人为核心的新型城镇化”，明确了“十四五”时期城镇化发展的方向和目标。“以人为核心的新型城镇化”命题的提出是以习近平同志为核心的党中央坚持“以人民为中心”的发展思想在新型城镇化实践中的运用和发展，是实现城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。

坚持以人为本，以提升农业转移人口市民化质量为重点，体现“惠及全民”的城镇化理念

目前，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出的“1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的目标已提前实现。虽然数量已达标，但城镇落户质量不容乐观。《建议》提出“深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化”。“十四五”时期，新型城镇化的首要任务依然是农业转移人口市民化，但相较于强调户籍人口城镇化率和落户人数，“以人为核心的新型城镇化”更关注人的需求，强化基本公共服务均等化，实现由重“量”到重“质”的转变。“十四五”时期提升农业转移人口市民化质量，需要从以下方面切入。

一是“想进来”。虽然国家已全面取消城区常住人口300万以下城市的落户限制，但是当前阻碍农业转移人口市民化的关键因素已不仅是“进不来”的问题，还有农民“不想进”的问题。根本原因在于城镇户口对部分农民缺乏吸引力。这与农村补贴政策都是普惠性的相比，城镇的福利和权益是针对特殊群体的，大部分农业转移人口被排除在外。“十四五”期间，要在尊重农民意愿的基础上，以人的需求为导向增强城市吸引力，以基本公共服务均等化为抓手，引导农民自愿进入城镇。

二是“留得下”。对于有意愿落户城镇的人，应为其解除障碍，加速推进户籍制度、土地制度、财政制度等二元制度改革。“留得下”的其中一个制约因素是住房问题，为此《建议》提出“有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给”。“十四五”时期，如何为包括农业转移人口在内的低收入群体提供可负担的住房，对于提高城镇化质量尤为关键。

三是“过得好”。习近平总书记指出，现代化的本质是人的现代化。高质量的农业转移人口市民化绝不仅仅是身份标签的转化，也是人的综合素质全面提升，是“市民化的人”更加现代化、更加全面自由发展的过程。“十四五”时期的新型城镇化将更加注重满足人们对自身素质提升、美好人居环境、公平包容社会的需求，提高新市民对城市生活的归属感和认同感。实现更高层次的“以人为核心的新型城镇化”，是不被标签化的“每个人”都能在更加包容的城市中有尊严地活着，使城镇化的成果“惠及全民”。

优化空间布局和形态，以城市群和中心城市为引领，形成多中心、多层次的城镇化格局

目前，中国城镇化空间格局和形态存在两大不协调。从区域尺度看，东部经济发达地区人口高度集聚与中西部欠发达地区城镇化滞后形成鲜明对比。基于此，《建议》强调“推进成渝地区双城经济圈建设”。此前，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》为成渝地区成为带动全国高质量发展的重要增长极和新动力源作出了系统谋划和战略部署。此次再度点亮“成渝”，彰显了“十四五”时期我国在中西部打造具有全国影响力的增长极、推动区域协调发展的决心。

从城市尺度看，超大特大城市和大城市人口过度膨胀与中小城市和小城镇“空城化”现象并存。我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。“十四五”时期，超大特大城市需要根据城市综合承载力，根据《建议》提出的“合理确定城市规模、人口密度、空间结构”，走精明收缩、高质量集约发展道路。此外，《建议》提出“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”，城市群作为新型城镇化的主体形态，在“十四五”时期的作用有望进一步提升；中心城市的人口如何通过交通网络完善、产业合理导入和布局、公共服务共建共享等方式向城市群内部其他城市疏解，成为新的现实任务。

《建议》强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。国家发展改革委此前发布了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，后续出台了一系列文件，县城在吸纳中心城市转移人口和本地农业转移人口、拉动内需方面的重要性日益凸显。然而在实践中发现，部分经济强县、经济强镇的城镇面貌与经济实力不符，公共服务远不能满足管理和服务人口的需要，“小马拉大车”现象严重，县城推进补短板工作受财政和土地指标制约较大。“十四五”时期深入推进以县城为重要载体的城镇化，首先需下定决心，加大力度，通过政策性资金专款专用、土地指标“带帽下达”等方式，切实支持县城补齐基础设施短板；其次要优化行政区划设置，赋予经济发达县、镇与之匹配的行政职能和经济职能。

强调城市品质，以城市更新和治理现代化为抓手，实现更高质量的城镇化目标

习近平总书记指出，要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。“十四五”期间的新型城镇化，是内外兼修，更加强调内在品质的城镇化。“实施城市更新行动”首次出现在国民经济和社会发展五年规划里，意味着城镇化发展模式将摒弃“摊大饼”模式，由增量扩张转向存量提质。《建议》提出“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”。“十四五”时期开展城市更新行动，必须按照习近平总书记强调的，“把生态和安全放在更加突出的位置”。一是提升城市韧性，更加注重老旧小区和社区内在功能提升，加强城市防洪排涝等设施建设，从源头上提升城市抵御风险的能力，保障人的安全需要；二是改善城市生态环境，树立绿色低碳理念，走可持续发展道路，满足人的生态需要。此外，要把保护和传承历史文化、打造各具特色的城市精神作为“十四五”时期新型城镇化应有的品质风貌，契合人的精神需要。

“十四五”期间的新型城镇化，是面向现代化，更加注重城市治理的城镇化。2020年3月，习近平总书记在浙江考察时指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。提高城市治理水平，需要做好以下工作：一是树立以人为核心的智慧化城市治理理念。运用大数据、云计算、区块链等新技术，实现数据协同、业务协同和政企协同，破解“信息孤岛”，以智助管、以智便民、以智惠企。二是构建多元主体共同参与的现代化城市治理格局。坚持人民城市人民建、人民管，畅通企业、社会组织和公众参与城市治理的渠道，使“每个人”在多元共治、良性互动的治理环境中共担责任、共享成果。此外，在后疫情时代，还要把健全公共卫生应急管理体系作为提升治理能力的重要一环，加强特大城市治理中的风险防控，强化“平战结合”，全方位全周期保障人民安全健康。