统筹试点，把握改革节奏（深阅读·改革试点如何“试”）

习近平总书记指出：“鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”改革是系统工程，在改革试点的推进环节，如何加强统筹，分析各个改革试点内在联系，合理把握改革试点工作节奏？记者在多地进行了调研。

——编  者  

开展综合配套试点，推动系统集成

安徽阜阳市颍泉区2015年被列为农村土地承包经营权抵押贷款国家试点县区。几年下来，区里的试点改革搞得如火如荼，不但按照国家要求推进试点工作，还创新推出试点升级版——“土地承包经营权+”抵押贷款，即“农村土地经营权证+地上附着物、林权、大型农机具”，放大抵押物的价值，解决新型经营主体融资难题。

改革试点工作如何既能顺利推进，又有创新？“要想推动抵押贷款试点顺利，首要是完成土地确权颁证。”颍泉区政府办公室有关负责人说。试点初期，区里把土地确权颁证作为头等大事来抓，乡镇干部走村入户，带动村干部上门宣传政策，实地测量测绘，调解村民间占地矛盾纠纷等，全区共开展土地确权村（居）委会100个，涉及自然庄1000余个，农户12万余户，顺利通过省级核查验收，并获得优秀等次。

打好基础，还要系统推进，对关联度高、互为条件的改革试点，要统筹协调推动。“我们把土地经营权抵押贷款改革试点与培育农业新型经营主体相结合。改革试点的目的就是为了更好地解决大户融资难等问题。”颍泉区政府办公室有关负责人说，“为此，改革试点方案明确，贷款对象要更侧重于规模较大的农业企业、合作社，同时侧重于选择科技含量高、市场竞争力好、对调整当地农业产业有带动作用的经营主体，解决融资难题的同时，带动当地农业产业发展。”

此外，试点过程中，对领域相近、功能互补的方面，开展综合配套试点，推动系统集成。抵押贷款最关注的就是抵押物的变现处置难等问题，一旦出现坏账，银行风险不可控。如果这个问题不解决好，试点就难以顺利推动。为此，颍泉区成立了农村综合产权交易中心，通过整合行政审批事项，将农村土地经营权、林权、“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）使用权、农业生产设施设备、农村集体经营性资产等纳入平台服务范围，农村产权登记、变更、评估、交易、抵押、收储等实现“一个平台受理，一条龙服务”，进一步畅通农村产权交易途径，为试点工作提供必要保障，相关配套机制也在改革试点中逐渐完善。

改革试点在推动的过程中还要接地气，把改革的力度与群众可承受的程度结合起来，创新方法，让群众了解、接受改革。宣城市旌德县农委有关负责人介绍，很多村民手里都有一本小册子，上面是农村集体资产股份权能改革的操作程序，村民称之为“358”流程，即开3次会（村民大会），摁5个螺（手印），看8次墙（张榜公示）。“一说为啥要把集体资产确权到户，很多人一知半解。但村民拿上手册，照着操作程序来准没错。”

一项试点多方发力，形成集中效应

2018年1月，重庆市涪陵区发生了一起交通肇事致人死亡案件。在审查证据中，涪陵区检察院检察官发现，受害人的家庭情况特殊：妻子几年前因病去世，家中有未成年孩子。经过走访发现，孩子的爷爷奶奶年岁已高，没有监护能力，亲戚们也没有监护意愿。

为解决孩子无人监护的困境，检察官多次与亲属沟通，推选孩子的姑妈担任监护人。按照当地政策，孤儿每月可以领取1000元救助金。可是，在协调救助金过程中，检察官却发现，孩子的姑妈伙同其他亲属私分交通事故赔偿款，打算只用救助金抚养孩子。检察机关介入更换了监护人，同时立即发函同级法院，建议暂停支付剩余88万元赔偿款，并和有关部门协作，建立孩子财产由民政部门与监护人共同管理的工作机制，检察院全程监督。

孩子的合法权益得到保障，离不开重庆市未成年人案件集中办理改革试点。自2018年年初试点以来，重庆市检察院转变观念，一体化办理未成年人案件，积极从刑事案件入手，发现其他案件类型的监督线索，保护未成年人合法权益。

未成年人权益内容广泛，试点工作的推进需要抓住重点。部分基层检察院已经设立未成年人检察部门，并和其他部门建立了未成年人保护联动机制。例如，重庆市检察院先在3个分院和9个基层检察院开展试点，积累经验。未成年人监护缺失问题如何发现？检察院内部民事行政、刑事执行等部门办案经验丰富，未成年人检察部门加强与他们的联系，从这几个部门及时获取有关线索，或者合作办案。

“试点探索发现，未成年人案件要刑事、民事案件一体化办理，最好由一个部门或一个团队来综合办案，形成集中效应。改革试点过程要多研究未成年人特征，更好地保护孩子。”重庆市检察院检察八部主任陈萍说。

避免久试无果，建立试点管理长效机制

记者在调研中了解到，个别地方和部门曾存在改革试点过多过滥、久试无果等问题。专家建议，应加强对改革试点的跟踪评估，对证明行之有效的经验和做法及时总结提炼、推广应用，进一步完善试点管理长效机制。

改革试点的启动和退出应该秉持什么样的标准？试点工作中出现哪些问题时应该予以清理规范？中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授张克说，改革试点亟待建立和完善退出机制。所有改革试点都应有明确的时间期限，到期没有完成改革试点任务的地方要说明原因，延期仍无法完成的退出试点。此外，改革试点要有成果转化机制，对已经完成改革试点任务的地区，通过地方性法规、规章和其他规范性文件将行之有效的做法制度化。

“调研中发现，一些改革试点需要突破现有法律法规、需要多个上级部门的协调配合、需要其他领域配套改革作为支撑等。”张克建议，“要建立改革试点定期跟踪评估制度，动态掌握试点地方推进改革面临的主要困难，加强顶层设计和系统集成，帮助试点地方解决实际问题。”