【大国小鲜@基层之治】唐任伍： 提高基层治理水平，需先弄清群众为何“不满意”

—北京师范大学教授、博士生导师 唐任伍

对话四川日报记者张雨

“上面千条线，下面一根针”。夯实基层的重要性，怎么强调都不为过。

党的十九届五中全会明确了“十四五”时期经济社会发展主要目标，“社会治理特别是基层治理水平明显提高”是重要内容之一。

提高基层治理水平，归根结底是为了广大基层群众，为了更好满足他们日益增长的美好生活需要。要达成这一目标，北京师范大学政府管理研究院院长、教授唐任伍接受记者采访时谈到，首先要弄清基层群众为何“不满意”，继而有的放矢，逐步变他们的“不满意”为“满意”。

他认为，对于基层群众“不满意”的问题需要辩证看待，然后通过基层政府转变理念、提高群众参与度、提供稳定社会预期等有针对性的处置方式，不断加以解决。

群众为何“不满意”：不看“有没有”，而看“好不好”

记者：“不满意”是一种主观情感，反映了基层群众什么心理？

唐任伍：觉得自己该越来越好的心理。这么多年，国家飞速发展，民生不断改善，但随之伴生的，就是基层群众对基层政府提供的服务，在数量上和质量上都有了更高要求。

如今，大家的“不满意”，很大程度上已经不是一个“有没有”的问题，而是一个“好不好”的问题。比如，群众对优质教育医疗资源的追求和需求，目前一些基层政府就难以满足，容易引发群众不满——为什么别人能到大医院看病，我只能在乡村诊所看病？

实际上，当社会发展越来越快，群众自然就产生一个心理预期，即自己会越来越好。所以当基层群众“获得的”和“期待的”不相匹配时，就要产生不满，所谓端起碗来吃肉，放下筷子骂娘，他是在骂这个娘吗？他是在骂别人的肉比我好。

“十四五”期间，基层政府更需重点关注群众这种心理：他们不是和自己的过去比，而是和周围的别人比，和党宣传的政策比。一旦他们认为自身的经济社会地位与参照群体直接或间接相比没有达到既定预期，且这种预期状态在经济社会频繁变动中仍不能实现时，就不可避免会产生失望、焦虑、不满等情绪。

记者：为什么“十四五”期间，更需重点关注这种心理？

唐任伍：因为随着时代飞速发展和社会文明程度提高，群众权利意识正在不断提高，尤其随着对《民法典》的宣传普及，基层群众的公民意识、对自身权益的保护意识更是日益增强。潜意识里，他们已经形成一种认知：也许我过去“低人一等”，但现在我不怕你了，不满我就要找回来。

同时，层出不穷的新技术，也为不满情绪表达提供了有利条件。当前，我国网民规模已达9.4亿，进入了个体崛起的时代，随着日后5G技术的普及，还会产生更多方便个人发声的软件和方式。而不管一段文字、一段视频，亦或未来其它形式的信息，都可能极短时间引爆网络，将“个体不满”演变为“群体不满”。

记者：这些不满和基层政府有什么关联？我们注意到一种现象，一些基层政府觉得自身拼命做了很多，但群众仍不满意。

唐任伍：基层政府直面基层群众，说白了，就是在直面他们的问题，打通群众所需的“最后一公里”。但一些基层地方政府，特别基层干部经常向我诉苦，大家流汗吃力不少，却没得到群众的正向反馈，很委屈。

这就是陷入了经济学上的“效果悖论”：基层政府工作没少花力气做，群众也有获得，可就是不满。因为大面上看，政府投入了财力物力，也解决了不少问题，但聚焦到个体来看，你政府解决的问题，不见得就是群众自身亟需解决的问题。例如，政府修路是好事，但具体到群众个人，可能还要拆了他的房子。这笔账他会算，你的政绩是有了，我又得到什么呢？

其次，也有一些基层干部眼睛朝上，做的东西方向偏了。这些基层干部对“领导满意”的理解变了味，热衷于做不顾当地资源禀赋和实际能力，以及超出当地群众承受能力的事情。或一味迎合某些领导偏好，明知政绩工程、形象工程劳民伤财，还是为了博取领导欢心，不管群众有什么要求、老百姓有什么需要，做出一些自以为“领导满意”却让群众失望的“蠢事”。

最后，新生事物带来的冲击，基层政府处理不及时或不当，也是群众不满意的一个重要因素。“十四五”期间，在世界百年未有之大变局中，各种矛盾交叠，经济发展面临困难加大，导致民生发展面临的变数也不断增加，基层政府不能再靠被动的应急管理、落后的公共服务去应对了。

辩证看待“不满意”：一边需重视，一边要引导

记者：您曾说过，对于群众“不满意”，也要辩证看待。

唐任伍：是的，一些“不满意”反映了基层政府和干部的不足，需要高度重视。

一是应急处突能力不足。基层很多事情都有突发性，考验基层政府和干部的应急处突能力。比如疫情，一些基层干部机械听从上级要求封路、封户，却不顾相关配套措施是否既能达到疫情防护目的，又能保障基层群众的正常生活，自然就引发群众不满。可以预见的是，未来突发事件更不会少，无论自然危机，还是社会危机，都倒逼基层政府和干部提升应急处突能力。

二是群众关心问题处理不够。当前基层群众关心的社区服务、环境卫生等诸多问题，一些基层政府确实未能给予很好解决。“十四五”期间，各类民生大礼包肯定会越来越多，而基层群众的相应需求也会越来越高。但从中央到地方，其间会有一个绝不轻松的落地、落实过程，更有落不了地、落不了实的风险，尤其要注意具体执行中，基层一些部门之间出现扯皮等问题，这会极大加剧群众不满。

三是基层干部努力方向偏了。很多时候，基层干部不是不愿工作的责任推诿者，而是没有充分考虑到自己的努力方向，是不是直奔群众亟需解决的问题去的。前面谈到，基层干部做了自以为“领导满意”却让群众失望的“蠢事”，但更多时候，大家不是做了“蠢事”，而是做事没做到群众心坎上。

群众满不满意，没有标准答案，也没有统一模板，不仅因人而异，更要因地制宜。只有当基层干部真正尊重当地群众，设身处地为他们关心的事情努力，群众也才会尊重你、认可你。

特别提醒一点，还要警惕“技术形式主义”的问题。“十四五”期间，采取互联网技术和信息化手段助力基层治理是一个大趋势，这是好事，但要警惕一些基层政府出现“技术形式主义”，动辄讲究“台账”漂亮，“建群”多少，以信息厚度论民生成效。

记者：除了基层政府和干部，就群众自身而言呢？

唐任伍：群众自身，有一些“不满意”是需要引导的，因为不见得就完全合理。对于基层而言，群众工作千头万绪、群众诉求包罗万象，由于传统“政府大包大办”的观念根深蒂固，使得一些基层群众感觉自己生活中发生的一切问题，都该政府负责，继而提出一些超越政府职责范围的要求，若不能满足就“不满意”。所以，要逐步引导群众明白政府的“角色设定”,从而更好发挥各自的应有作用。

还要引导基层群众增强法治意识。没有什么权利是绝对的，群众可以讨说法，但要在法治框架下进行。“不满意”并不是为所欲为的通行证，个人权利的行使，必须在法律条款中寻找依据，才能得到真正保障。

另外，引导还有一层含义，即科学用好政绩这根“考核棒”，引导基层干部合理担当。对于一些群众的不合理要求，基层政府不要由于考核压力，希望尽快息事宁人而什么都去做，这会在一定程度上，使一部分群众提出更为过分的要求。什么是以人民为中心？有一条很关键，是以人民的整体利益为中心。

妥善处理“不满意”：既尽力而为，又量力而行

记者：“十四五”时期，如何妥善处理这些“不满意”？

唐任伍：第一，基层政府需要转变理念。不可否认，在全面建成小康社会以前的经济发展时代，民生发展基本上遵循的是物本原则，即遵循的基于“经济人”“看不见的手”“GDP至上”等经济理性原则，以经济发展是硬道理，做大蛋糕、增长GDP、增加物质财富为第一目标，而教育、医疗、社会保险等人文部门的发展则相对较慢。

进入“十四五”时期，民生发展则是由社会良知而非经济理性来驱动，基层政府需要遵循的理念是“以人民为中心”，是把行为主体作为“社会人”“道德人”“生态人”“情感人”而非“经济人”来对待。继而体制设计的落脚点，是围绕调动人的社会关注、社会参与的积极性、主动性、创造性，实现人的全面发展，而非以单纯的经济发展作为归宿。

第二，加快培育新型社会关系。基层治理创新不能进入一个误区，即只为了解决眼前社会矛盾，而不去立足长远的社会建设。必须牢记，基层群众既是基层社会治理的受益者，也是基层社会治理的参与者，否则，基层干部就算浑身是铁能打几根钉？一定要创造条件，让群众广泛参与到各项社会事务之中，既提升群众的主体性地位，又充分激发社会活力。

让民众广泛参与社会事务，除了强化制度支撑，还要从一件件具体事情逐步深入。比如江苏镇江一个村，村民参与度很高，因为村里每一个项目，就召集大家开会讨论。又如发挥新乡贤作用，在外打工的城镇户籍子女回乡之后，要善于借助他们的力量聚拢、团结大家。还要充分发挥社会组织作用，避免政府群众什么事情都直接“面对面”，激化一些不必要的矛盾。

第三，基层政府要给群众一个稳定的社会预期。“十四五”期间，内外形势都有更多不确定性，置身这样的社会中，群众会更加敏感于自身得失。进一步而言，相比一般的社会态度，“十四五”期间，人们更加希望拥有稳定的社会预期。

我注意到成都桂花巷事件，就暴露出了主管部门在面向民众及时、预先公示相关信息上还有很多不足。所以基层政府每一项政策措施的出台与实施，都必须加强政策解读宣传，正确有效引导社会舆论，把思路举措讲清楚，特别是把群众的利益安排讲明白，以稳定的预期，争取社会和群众的理解与支持。

记者：强调稳定预期，是不是还有可操作性的考虑？

唐任伍：对，不能给予过高预期，说了又没做到，只会使群众更不满意。要搞清楚一点，虽然进入了“十四五”，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位也没有变，保障和改善民生必须从这个基本国情出发。

不给群众过高预期，就是要防止超前福利的快速增长成为经济增长的沉重负担，民生发展是渐进的，不是说经济发展了，国家富了，我们就要实行高福利，这是不可能的，也是很危险的。基层政府必须妥善处理尽力而为和量力而行之间的关系。

记者：如何处理这对关系？

唐任伍：尽力而为，就是基层政府和干部要把经济社会资源投向基本民生，绝不能在解决基本民生问题上搞形式、做样子，要真正把改善民生放在重要位置予以对待。一个关键就是走出去、沉下去，解决那些影响民生的细节问题。比如昆明交警施划“右转弯盲区警示带”，把十字路口的一块区域涂成红色，提示过往的非机动车及行人通过此区域时，如遇车辆右转时要进行避让。这样乍看上去的一个简单创新，其重视细节的民生温度，却让每一位市民都能看到、感受到。

量力而行，落到执行层面就是有所侧重、突出重点。这个重点，不是你政府认为的重点、好做的重点，而是群众认为的重点、亟需满足的重点。做事之前，多调查一下群众最缺什么，自己一方水土的主要矛盾是什么，然后在符合大政方针情况下，将群众需求分出一个轻重缓急，将完成基层发展任务与提升群众满足感更好地结合起来，这是基层工作必须掌握的本事。

我了解到，云南越州镇就做得很好，他们向群众发放解决群众“急事、难事、麻烦事”需求清单表，将征集所得意见进行梳理，同类问题进行合并、重点问题进行区分，有重点、有针对性地解决群众关心问题。

记者：还有哪些方面需要注意？

唐任伍：要不断完善干部考核，探索因地制宜考核方式。基层情况千差万别，不同地区发展水平参差不齐、发展重心也各有不同，如果只是为了满足于把规定动作做到位，把上面安排的任务机械完成，那么落实就只能变为落空，甚至活生生逼出形式主义。

“十四五”规划是一个长远蓝图，很多事情都需要“功成不必在我”的精神去推动落实。所以必须规范、科学考核不同地方的基层干部，既不单纯以群众当前实际利益的满足来作为评价他们的唯一方式，也不要只“眼光向上”，以各种督查检查、考核评比的成效来简单断定干部优劣。

最后，我还想强调，要进一步关爱基层干部。“十四五”期间，不少硬仗要打，要多给广大基层干部一些物质或精神激励，以最大限度调动他们的积极性、主动性、创造性，才能更好解决群众不满意的各种问题。

把脉：不要盲目照搬别人的基层创新

“推荐没用，没有一个基层创新包打天下。”当记者请唐任伍推荐一些全国做得较好的基层创新举措供四川借鉴时，他这样回答。

唐任伍认为，南橘北枳永远是放之四海皆准的道理。不同地区的基层工作，外部环境千差万别，经济发展水平、文化认同、风俗习惯等内部情况更不一样。“就像你们四川的革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等，针对这些地区和人群的民生支持力度都是不同的，所以千万不能盲目照搬别人的基层创新，而忽视了自己的实际情况。”

他进一步说，基层治理是一个非常“本土化”的东西，创新只能坚持共通的人民至上理念，再结合自己的实际情况和群众的具体需求进行。如果为了创新而创新，随便抄袭别人的成功经验，这种复制、粘贴方式，既难发挥期待效果，又会伤害政治生态，看似轰轰烈烈，实则劳民伤财。

“路需要自己走，别人经验永远都是参考。” 如何参考？唐任伍提出几点建议：调研别人创新举措时，要把自己“装进去”多观多察。一是看别人怎么找准的中央精神和基层实践契合点；二是多问一问当地群众对这些创新有什么真实反应，不要只在办公室里听报告；三是看当地官员是在什么样的限制条件下这样去做的。“只有摸清这些，才有参考价值。”

“十四五”期间，基层治理需要大量实事求是、因地制宜的创新探索。唐任伍提醒，好的创新都是问题倒逼出来的，一定要有针对性。所以，关在房子里是出不了新思想的，要接地气，多沉下去搜集新鲜元素，才能触发真正的创新灵感。