张建华：中国公共消费还有多大提升空间

党的十九届五中全会公报提出，坚持扩大内需这个战略支点。增强消费对经济发展的基础性作用，顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费，适当增加公共消费。这是自今年3月底召开的中央政治局会议首次提及并要求增加公共消费后，中央再次提出要增加公共消费。公共消费这个概念在我们的政策语言中相对比较陌生，那么，究竟什么才是公共消费，如何适当增加公共消费呢？

社会最终消费由居民消费（私人消费）与公共消费两部分构成。狭义公共消费指以政府为主体发生的、具有消耗性质的公共支出，包括政府自身消费和社会性消费（科教文卫等）。与公共投资不同的是，公共消费是公共支出中不能带来新价值，或不能实现增值的部分。广义公共消费，包括文化娱乐、医疗卫生、妇幼保健、公共交通、公共服务事业以及对其他一切有关的公共生活设施和福利设施的消费。还包括公共投资中的消费性投资，例如城乡公共设施改善投资等。

世界经济发展经验表明，随着生产力水平提高，在不减少个人消费基金和牺牲个人消费质量的前提下，社会消费基金和公共消费数量是不断增加的。目前，发达国家的社会公共消费比重要高于发展中国家，但总的规模一般均保持在20%以内。2018年全球平均公共消费率为16.9%；欧元区为20.6%；经合组织国家为17.7%；中国为14.7%。与主要国家的数据对比看，我国的公共消费率水平也偏低，存在一定的提升空间。

公共消费既是全社会最终消费的重要组成部分，也是拉动居民消费增长的重要引擎和可靠保障。从过去发展的经验来看，中国经济增长依靠投资、消费和外贸三驾马车拉动。最近六七年来总消费对整个经济的拉动作用尤为重要，已成为第一主引擎，其中2019年消费占国民经济增长的贡献率已达57.8%。但今年新冠疫情暴发以来，消费活动受到巨大冲击，像餐饮、旅游、娱乐、购物等消费活动受到的影响尤其巨大。在居民消费受到严重影响且消费修复进程缓慢的情况下，如果能适当增加公共消费，就可以弥补居民消费萎缩带来的不利影响，应对疫情给经济带来的短期冲击。因此，合理增加公共消费，可以直接和间接地提升总消费率，从而具有化解宏观经济运行中矛盾和促进社会事业发展的双重功能。

那么如何扩大公共消费呢？公共消费以政府作为消费主体，花费公共资金，但其支出能否创造社会公共产品供社会公众消费却是另一回事。例如，有些公共消费活动，无谓地消耗资源，却没有转化成社会公共品，或转化的效率很低。像前些年人们反映非常强烈的“三公”消费，就属于只能压缩、控制和减少而不能增加的公共消费，其他如“形象工程”“政绩工程”式消费也占用宝贵财政资源，没有可以增加的正当性。适当增加公共消费，实际上是指能够高效率地转化为社会公共产品、能够为社会大众所共享的公共消费，或给社会带来福祉的公共消费。

适当增加公共消费，重点在于加快恢复医疗、文化、健康、养老等公共服务，提高居民生活便利度，抓好高校毕业生、下岗失业人员、农民工等群体就业工作，促进稳经济、保增长。在当前情况下，应当加强对小微企业产品与服务的购买，同时突出补短板导向，侧重循序增加卫生健康、环境保护与科教培训等方面的支出占比。此外，增加公共消费，重点还在于加强保障和改善民生，着力办好民生实事，强化对困难群体基本生活保障，落实城乡低保、抚恤补助等政策，把因疫情和患病陷入困境的人员纳入救助范围。

当然，适当增加公共消费，需要公共财政支出。但是，在疫情影响下，我国公共财政收入大幅下滑，但支出压力不减反增，基层财政比较困难。这种情况下，怎么能够保证公共消费增加呢？一种办法是适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模应对暂时困难；另一方面，要继续优化财政支出结构，压缩不急不必事项，将更多的宝贵财政资金配置到更需要的地方。（作者是华中科技大学经济学院和张培刚发展院院长、教授）