苏浩:美海岸警卫队到南海，能做好事吗

近日，美国总统国家安全事务助理奥布莱恩公开发表声明称，美国海岸警卫队将在西太平洋部署加强版的快速反应巡逻舰，执行海事安全任务，以抗衡中国的活动。甚至指责中国在印太地区其他国家的专属经济海域“非法捕鱼”，还“骚扰”其他船只作业，威胁美国及太平洋邻国的主权，危害区域安全。奥布莱恩还进一步表示，美国海岸警卫队将进行反制，并将战略性地在西太平洋设立母港。美国海岸警卫队作为保障美国自身海洋权益的海上执法力量，居然要跨过太平洋，到东亚海域执法。这真是咄咄怪事。

按国际惯例，海岸警卫队的功能是依法保障国家海岸安全、领海主权、海上专属经济区权益。美国国家海岸警卫队虽属于美国五大军事力量之一，但它是一支受国土安全部直接领导的海上综合执法队伍，其性质与其他隶属于国防部的四大力量有着明显区别。长期以来，美国海岸警卫队都是在美国所属周边海域进行执法活动，海上救援、国土防御、维护海事安全、航道管理和保护海洋资源的使命。

可是，就是这样一支维护美国自身海域安全与权益的海岸警卫队，近年来，不时出现在万里之外的东亚海域，甚至到南海进行巡航。2018年9月3日，作为东南亚合作与培训（SEACAT）的一部分，美国海岸警卫队对东南亚国家的海上执法力量进行培训。2019年1月，美国海岸警卫队在西太平洋部署了第一艘巡逻舰，“伯索夫”号在3月还首次穿越台湾海峡。同年10月，美国海岸警卫队传奇级国土安全舰“斯特拉顿”号公然在黄海和南海海域活动。几乎同时，美国海岸警卫队的司令卡尔·舒尔茨公开表示，美海岸警卫队正在积极推进西太地区兵力部署计划，未来可能代替美海军执行“航行自由行动”。这种行动已大大超越其职能范围，也与国际上一般国家海上执法力量的规范功能相悖。

为什么这支本职是维护美国自身海洋权益的执法力量，要万里迢迢巡航东海和南海？据美方解释，一是作为非作战力量的执法舰艇，能方便地以较低敏感姿态介入南海事务，一旦发生摩擦可防止升级到直接军事冲突的程度；二是降低东盟国家对美国海军高调介入南海安全事务的忧虑，甚至可以更好地和那些与中国存在海洋权益争端的国家进行海上合作；三是配合美国海军在南海所谓的“航行自由行动”，发挥协助的作用，既增强其海上力量，也为发生海洋冲突增加一个缓冲的层级。

奉行霸权主义的美国曾使用所谓法律“长臂管辖”的方式，将其国内法向外延伸对其他国家违背其利益的行为进行所谓司法管辖。习惯在海上横行霸道的美国，也正试图以其维护自身海域权益的执法力量，介入在地域上与美国没有关联的海洋区域事务，让美国的海岸警卫队也行使“长臂管辖”权，无端干涉南海事务。

实际上，奥布莱恩对中国的指责毫无事实根据和法律支撑。中国在联合国“海洋法公约”所赋予权益和拥有历史性权益的海域进行的航行和捕鱼活动，长期以来曾为包括美国在内的国际社会所认可。即使那些与中国存在着海域划界争端的南海周边国家，也与中国在平等协商和互谅互让基础上，就共同应对海洋非传统安全挑战进行相互协调。目前，中国正与东盟就“南海行为准则”进行友好磋商，如果没有外部势力的干扰，会在可预见的将来达成协议。而且，作为域外国家的美国没有什么必要更没有任何法律依据介入南海事务。而作为维护美国自身海洋权益的海岸警卫队也没有任何权利，跑到南海海域行使执法权。

奥布莱恩的上述言论和美国海岸警卫队的近期行动，显示出几点值得警惕的风险。第一，如果美国海岸警卫队加强部署到东亚海域并采取所谓执法行动，东亚海洋国家拥有的维护自身海洋权益的主权和权利将遭到破坏。而这种先例一旦开启，美国便能以维护国家安全为借口，到世界任何海域兴风作浪，从而颠覆国际社会长期维持的海洋安全秩序。第二，美国试图将其海岸警卫队的前进基地设在南太平洋的萨摩亚，这将加强矛头直指中国的美国海上军事力量，从而增加中美海上发生摩擦和冲突的危险性。第三，如果美国试图在南海周边国家设立海岸警卫队的停靠基地，将导致这些国家与中国在军事上的直接对抗，激化区域内国家间矛盾。第四，一旦美国使用海上警卫队的舰只支持，甚至参与其他国家去挑战中国的海洋权益，必将造成一种混合冲突状态，急剧升高区域内海洋安全的对抗与冲突局势。

如此，西太平洋的海域将永无宁日。美国这种“长臂管辖”的新行为，将更加坐实其是挑动南海争端的“麻烦制造者”的角色。（作者是外交学院战略与和平研究中心主任）