吕德文：基层创新为何成形式主义重灾区

最近几年笔者到一些地方调研，经常听说当地在搞这样那样的创新。有些创新是上级确定的试点，有些则是基层自己主动搞的“特色工作”。

在基层治理实践中，不同地方、不同时期情况往往不太一样，而制度和政策又讲究稳定性和统一性，因此基层在执行政策过程中常会遇到一些体制或机制上的问题。这就意味着基层治理确有创新需求，基层干部也有创新的动力和经验。较之相关创新能否切实解决实际问题，基层往往不太注意将这些创新成果进行制度化。过去，不少地方的基层治理创新都以一些行之有效的“土政策”“土办法”存在。其中一些被上级部门注意到并加以总结后，才成为可供推广的创新经验。

但近年来，基层治理创新成果总结却成了一股“风潮”。一些地方不管实际工作中有没有必要，形式上总要弄出一两个“制度创新”。这样做不仅能在年终考核时增添亮点，也能为本地争取更多资源。客观上，基层只要在做事，大都会有可资总结的一些经验做法。于是，总结这些经验做法就成了基层的重要工作之一。

在一些地区，由于基层治理创新的竞争激烈，除了基层单位内部的“笔杆子”忙于总结各种经验材料，其他服务于基层治理创新的做法也多了起来。最常见的情况是，基层政府或部门要找专业机构把自己的经验总结“可视化”，使之美观、有场面感。一些地方的打印店、广告设计公司等承接相关业务，小到村、社区的“制度上墙”、工作简介的展板设计，大到整个村、社区的“氛围营造”，都离不开这种业务支持。

另外，一些基层政府还通过购买服务的方式请学者、社会组织、咨询公司等第三方机构，对该地政策创新进行“研究”“总结”。一些第三方机构确实是着眼于当地基层治理需要，进行严肃的调研和制度化研究。但也有第三方机构就是照着上级给定的政策要求依葫芦画瓢，总结一套所谓“经验”出来。

有些基层政府甚至只要结果，其他一概不管，请第三方机构来“搞创新”，享受从试点到经验总结再到宣传的“一条龙”服务。比如，一些根植于地方的传媒机构进行所谓的市场化转型，为基层政府提供文化传播和咨询服务就成为主要业务之一。这些传媒机构熟悉地方的政策需求，自己也有宣传平台，一些有“迫切创新需要”的地方基层也就乐于找它们，以求短期见效。

破解“为创新而创新”的现象，已经成为基层治理领域不得不面对的问题。而要解决这个问题，首先得让创新回归原来的位置。从治理逻辑上讲，基层主要是政策执行者，执行过程中遇到困难要想办法克服；如果克服不了，要向上反映现实情况。治理创新的职能应主要在上级部门尤其是政策研究部门。它们负责政策制定，也负责政策调整，通过创新使政策更完善、更适合实际。

其次，调整基层考评体系中的“特色工作”这一项。客观而言，基层治理是一个相对透明、信息对称的领域。上级部门通常比较熟悉各地的政策执行情况。而且每个地方的考评体系里本来就留有主观项，上级部门可以根据掌握的情况对基层工作表现打分，没必要再用“特色工作”来衡量基层的工作成绩。而且实际上，基层工作大都是常规型工作，虽然也需创新，但不能把这个作为一个主要工作方向，否则一些“创新”虽然可能解决了某些问题，也会制造出更多问题。

再次，基层治理创新领域之所以成为形式主义重灾区，还与一些上级部门的工作作风有关。如今，看点、看项目、看展板、开座谈会的走马观花式调研比过去多了。有些调研过于依赖基层提供的材料，材料和实景的呈现是否有吸引力往往会对调研效果产生很大影响，有些调研干脆现场只是走过场，关键在于基层事后提供的材料和总结。于是，某种程度上，上级部门的调研评估本身也成了基层治理创新体系中的一个“道具”——一个“创新”只要得到肯定就行了。至于实际效果如何，意义已经不大。

说到底，基层工作的主业是做好群众工作和把政策落实好，没必要搞那么多花里胡哨的形式主义工作。正因如此，基层还是少点“为了创新而创新”，少折腾为好。（作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）