晋继勇：世卫组织改革需要成员国赋能

秉承“求各民族企达卫生之最高可能水准”的宗旨，世卫组织自成立以来致力于全球健康促进。然而，随着国际政治环境的变迁、全球卫生安全威胁的多样化以及全球卫生决定因素的多元化，世卫组织需要应对的全球卫生挑战也越来越多。全球新冠肺炎疫情是二战以来国际社会遇到的最严重的卫生安全危机，也在一定程度将世卫组织长期积累的治理危机集中体现了出来。世卫组织一直存在着任务和筹资之间的不匹配、对自愿捐款财政过度依赖而导致的自主决策边缘化等方面的能力赤字问题再次摆在了世人眼前。

就像历次全球性大危机之后，总会催生一些国际机构和治理机制，此次疫情也让世界对于世卫组织在应对全球新冠肺炎疫情以及疫情后世界卫生安全问题上的作用有了更高的期待，将更多的财政资源和法律权力赋能世卫组织，通过内部改革提升世卫组织治理效率，使其能更好地履行职责也成为越来越多国家的共识。根据路透社的报道，近期法德共同提出的世卫组织改革方案也要求给予世卫组织更多的资金和权力。

赋能世卫组织首先要避免“谁给钱谁就是主”的市场逻辑和“谁强谁说了算”的政治霸权逻辑。人类事务可以大致分为两个领域，一个是政治领域，另一个是专业技术领域。作为联合国的一个专门机构，世卫组织明显属于后者。不可否认，专业技术领域的良治需要强有力的政治承诺和决断力。然而，凭借超强实力将政治霸权逻辑运用于专业技术领域的做法，不但将专业技术事务屈从于政治事务，而且将使得专业技术领域的治理平台沦为国际政治权力的角斗场。世卫组织暴露出来的治理危机一方面是源自该组织本身，另一方面则是成员国，特别是大国在世卫组织作用如何强化方面无法达成政治共识。实际上，历任总干事都致力于通过开展内部改革来提升世卫组织的治理效率，但是由于个别大国的政治化操作以及世卫组织本身对国家主权问题的敏感，造成世卫组织的改革收效甚微。

世卫组织本身是一个全球公共产品。“谁给钱谁就是主”的市场逻辑将会导致全球卫生公共产品私有化，这有违于世界卫生组织的全球公益性质。美国无论是对世卫组织的改革问题动辄进行最后通牒的做法，还是在决定退出世界卫生组织之后仍试图领导世卫组织改革谈判的做法都是“谁强谁说了算”的政治霸权逻辑的体现。法国、德国因反对美国试图主导七国集团有关世卫组织改革而退出谈判进程，便代表了国际社会在世卫组织改革中反对政治霸权逻辑的声音。

在世卫组织的具体改革中，还应该遵从如下原则：

首先，以传染病防治为主的原则。世卫组织《组织法》开宗明义地指出，“各国间对于促进卫生与控制疾病，进展程度参差，实为共同之危祸，而以控制传染病程度不一为害尤甚”。也就是说，协调全球传染病控制是世卫组织最初的核心任务，然而随着卫生决定因素的多元化， 世卫组织所参与的业务不断扩张。无论是慢性病防控和全球烟草控制，还是生物制品的国际标准制定和全球气候变化应对，上述议题都超出了世卫组织最初的业务范围，结果造成世卫组织的“任务超载”。因此，世卫组织改革应当将该组织的核心任务重新聚焦于全球传染病控制领域。

其次，赋能原则。任务和筹资之间的不匹配是现在世卫组织的一个重要问题。世卫组织的治理任务能否完成，还取决于成员国赋予其能力的大小。只有通过增加分摊会费和政治承诺，赋予世卫组织充裕的资金能力，才能有助于世卫组织更好地完成其全球卫生治理的使命，才能使其“充任国际卫生工作之指导及调整机关”名副其实。正如中国国务委员兼外交部长王毅所言，世卫组织改革的方向应当是支持而非削弱世卫组织。那种对世卫组织动辄“断供”乃至退群的做法，只会将该组织置于更加“失能”的状态。

最后，自主中立原则。自主中立性是国际组织合法性的重要来源。然而，随着带有指定用途的自愿捐款在世卫组织总预算中的比例不断攀升，造成世卫组织在预算方面对捐助国的过度依赖，不但扭曲了全球卫生的优先事项，而且严重制约了该组织的自主性和中立地位，弱化了世卫组织在项目预算方面的自主决策权。因此，各成员国推动的世卫组织改革一方面要扩大其筹资基础，更为重要的是，捐助国要减少其自愿捐助的特定用途，以强化世卫组织的统筹能力和自主中立性。

中国一直积极参与和推动世卫组织改革。新冠肺炎疫情暴发后，中国通过各种多边平台，致力于世卫组织改革，展现了全球卫生治理中的大国责任担当。无论是向世卫组织提供捐助，还是及时向世卫组织提供中国的抗疫经验及相关信息，都体现中国向世卫组织赋能的努力。在未来世卫组织改革过程中，中国还会与国际社会共同努力。 “众人拾柴火焰高”，只有各成员国齐心协力，通过向世卫组织承诺并兑现其政治承诺和资金承诺，进一步赋能世卫组织，全球卫生治理机制改革目标才能实现。（作者是上海外国语大学国际关系与公共事务学院副院长）