【西非漫谈】话说加纳：创新公共治理，提升加纳公共服务供给水平

【作者：电子科技大学西非研究中心团队；执笔人： Amoah Enoch （电子科技大学经济与管理学院）；译者：张苑（电子科技大学公共管理学院）】

1988年，加纳政府启动了以权力下放、创新地方公共治理为核心的改革。此项改革以饮用水和卫生设施供给作为改善公共服务供给的切入点，中央向区议会移交包括提供水和卫生服务在内的职能，以期加强参与性民主和提升加纳地方公共服务供给水平，推进加纳政治民主化进程。

然而迄今为止，加纳持续约30年的权力下放与公共服务供给改革实践收效甚微。在卫生方面，水和卫生分析专家哈罗德·埃塞库（Harold Esseku）透露，仅在2002年至2012年期间，加纳就制定了109项有关卫生问题的政策、战略和准则，但政府出台的多项战略、规划与项目未达到加纳政府改革的预期目标。2017年加纳自来水有限公司和社区卫生机构联合监测方案报告显示，只有20%的加纳人使用改进的卫生设施，远远低于千年发展目标中54%的目标，每4个加纳人中就有1个在露天排便。2014年，加纳霍乱疫情造成200多人死亡，这不仅是该国1982年以来最严重的记录，而且在该国半数以上地区造成25000多人感染。2012年加纳联合援助战略显示，公民对地区议会获得饮用水和卫生服务治理质量的评估显示，不满意率为62%，满意率为27%。据世界卫生组织和联合国儿童基金会统计，截止至2010年，因缺少收集和处理污物的设备，加纳每年约有5000名儿童死于卫生问题造成的疾病。根据此前世界银行开展的专项供水和卫生项目研究结果，加纳每年由于缺少卫生设施造成约2.4亿美元的劳动力和生产力损失。显然，虽然加纳希望通过权力下放改善当地服务的提供，但这一愿景并未实现。加纳各行政区在基本公共服务供给方面均面临着饮用水和卫生设施缺乏的问题，这已成为阻碍加纳政府提升公共服务供给绩效的重要因素，对加纳公共治理水平的提升与权力下放的政治民主化进程带来了严重挑战。

本研究选取加纳Bosomtwe地区饮用水和卫生设施的公共服务供给状况作为研究对象，系统梳理了国内外150多篇相关文献的研究成果，借鉴了加纳其他行政地区权力下放、提升公共治理水平的改革经验，运用三角测量法、序贯混合研究法与扩展研究法，将定量研究与定性研究充分结合，剖析加纳基本公共服务供给环节与流程存在的政策执行不到位问题，深入探讨了加纳政府权力下放的改革未能有效提升基本公共服务供给水平的原因。主要原因如下：第一，中央政府通过权力下放、创新地方公共治理的改革缺乏政治效力。而中央与地方关系的性质与权力下放紧密相关。地方政府必须享有特定职能的决策和执行自由裁量权。然而，大多数被调查居民认为，由于中央政府的政治承诺程度不够，地方政府政策的执行一直无法到位。第二，地方政府对饮用水和卫生设施建设的重视不足。虽然区议会强调了改善服务提供的承诺，但半数以上的与会者认为大会没有优先提供水和卫生服务，所在地区的水和卫生服务资源分配不足。第三，公民在地方政府决策和问责政府中参与度不高。公民可获得信息的数量和质量均不高，无法深度参政议政。第四，地方财政支持力度不够。尽管存在法律文书和广泛的责任，但地方政府无法有效地调动自己来源的收入，为地方发展提供资金。第五，地方政府组织能力不强。加纳公职人员的招聘更多受政治赞助而不是技术和管理技能的影响，导致地方政府能力低下而制约公共执行效果。第六，财务管理环节薄弱。尽管有公共财政相关法律法规，但资金支出等财务活动未得到严格规范；第七，地方政府未能调动私营企业参与公共服务供给，公民与企业参与意愿不强。尽管部分地区的社区已经暴露出一些缺陷，例如在水和卫生设施管理方面的所有权和管理模式较薄弱，但议会没有考虑将这些职能下放给私营部门，也没有考虑与私营企业家建立伙伴关系，共同建造设施。

基于对加纳Bosomtwe地区饮用水和卫生设施的公共服务供给问题的分析与反思，本研究得出如下结论：

权力下放、提高公共服务供给水平是一个中央政府-地方政府-公民共同参与的过程：中央政府须具备监管与调控的权力；地方政府须享有一定程度的决策自主权与组织管理能力；公民，即公共服务的受益者须积极参与地方政府决策与问责政府。只有当三方之间达到协调配合，以权力下放、创新地方公共治理为核心的加纳政府改革才能达到预期目标，即提升加纳地方公共服务供给水平，推进加纳政治民主化进程。

法律构架、组织能力和财务能力三个要素的协同运作是加强公共服务供给的基础。基于以上三个要素，从公共服务供给和需求两个维度，本研究提出提升政府公共治理水平的概念模型。在该模型中，公共服务的供给方面包括政治承诺实现度、公共服务供给次序，政府财政收入的来源与可用性、政府组织能力、私营部门参与度和公共财务管理系统运行度。公共服务的需求方面则应从公民参与和问责机制的建立方面着手。只有同时满足两个维度的必要条件后，国家的公共治理水平才能有效提升。

最后，本研究提出通过权力下放提升公共服务供给水平的有效路径有：履行政治承诺、高度重视公共服务供给；鼓励以私营部门为代表的第三方积极参与；公共财政支持；推动公民参与型社会的建立；树立顶层设计理念。本篇研究结论将为加纳政府通过权力下放的改革来提升公共服务供给水平提供对策建议，以期为加纳政府创新地方公共治理，推进加纳政治民主化进程与西非国家简政放权的改革实践提供一定的参考。

（作者为电子科技大学西非研究中心团队；执笔人：Amoah Enoch （电子科技大学经济与管理学院）；译者：张苑（电子科技大学公共管理学院）；【西非漫谈】2020年第14期，总第15期）

中心简介：

电子科技大学西非研究中心成立于2017年4月，是由电子科技大学与加纳大学、加纳海岸角大学、加纳行政管理学院、加纳温尼巴教育大学、加纳发展大学共同筹建的特色研究中心。中心依托公共管理学院，由赵蜀蓉教授担任中心主任。

西非研究中心的成立，是电子科技大学践行“国家哲学社会科学走出去战略”的一项重要举措，也是电子科技大学构建国际化跨学科研究体系、打造新型高端“智库”的有益探索。中心将立足于电子科技大学学科与国际交流优势，着眼于西非国家发展的现实问题和需求，以留学生人才培养为基础，搭建高水平的国际学术交流平台，发布研究课题，开展联合研究，为我国及西非国家提供高水平智库服务。

中心的目标和任务：

西非研究中心将联合加纳5所高校成员单位、电子科技大学西非校友会和加纳中华工商总会，着力于打造集留学生人才培养基地、学术交流平台、西非研究智库为一体的“1+1+1”中非合作新模式，即：

1. 构建一个人才培养基地。中心将协助拓展来华留学生的西非生源，丰富电子科技大学本科、博士、硕士多层次留学生培养体系；开展西非海外干部培训、师资培训、定制化ICT与工程培训、学生暑期实践项目等，致力于构建集学历教育、在职培训、实训实践为一体的多元化、特色化的海外人才培训基地。

2. 搭建一个学术、文化交流平台。通过定期举办“西非论坛”等国际性学术会议、中非友谊·学术文化交流月，推广文化资源3D平台海外落地展项目、中国-西非国际产学研合作项目，中心将致力于搭建集学术、人文、科技等多领域的中非交流和合作平台，提高我国高校、企业在非影响力，提升文化软实力。

3. 建立一个西非研究智库。中心将结合成员单位的学科优势、研究特色，加强与加纳“伊曼尼政策教育中心”(全球智库排名113)、“统计、社会和经济研究院”(全球智库排名164)等西非智库组织合作，加强联合研究，发布、承接研究课题，为我国政府及西非国家提供政策咨询，并发展成为具有一定影响力的西非智库研究中心。

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