放量发行之下地方债结构性风险有待化解

见习记者 贺觉渊

财政部日前发布的数据显示，上半年全国累计发行地方政府债券34864亿元。其中，发行一般债券11139亿元，发行专项债券23725亿元。2020年我国全年安排新增专项债券3.75万亿元，比上年规模增加74.4%。

专家认为，地方政府专项债在上半年有效发挥财政资金稳投资补短板，但专项债的放量发行正在加大偿债压力。目前，我国地方债务风险问题总体可控，并非迟早爆发的“灰犀牛”，我们应正视债务结构性风险，采取多方措施加以应对，也可重新推动PPP模式来缓解财政压力。

地方债结构性风险有待化解

财信研究院副院长伍超明对证券时报记者说，专项债券发行节奏前移且发行规模增大，主要是为了疫后前期储备的基建项目能早日开工、早见成效，以更好地发挥财政资金稳投资、稳增长的作用。

对于新增专项债券的使用情况，财政部预算司一级巡视员王克冰在此前的财政部新闻发布会上介绍，今年以来，已发行的2.24万亿元新增专项债券，全部用于国常会确定的重大基础设施和民生服务领域。其中，用于交通基础设施、市政和产业园区，以及教育、医疗、养老等民生服务领域1.86万亿元，占83%。

“当前我国地方政府债务风险主要是结构性风险。这个结构性风险凸显在两点，一个是类型结构，一个是层级结构。”南开大学经济学院财政学系教授郭玉清在接受证券时报记者采访时表示，类型结构风险说的是专项债偿债压力问题，层级结构风险说的是地方政府隐性债务问题。

郭玉清对证券时报记者表示，地方政府债务中，一般债务以税收收入作为偿债来源，纳入公共财政预算管理，这部分债务体量不大，基本没有风险。专项债务以投资项目收益作为偿债来源，纳入政府性基金预算管理，这部分债务体量不断增长。但由于地方政府挖掘有稳定利润流保障的投资项目比较困难，导致投资项目收益很难在短期内覆盖偿债需求，存在投资和收益流错配的流动性风险。

财政部PPP专家库专家、360企业安全投资总监唐川也对证券时报记者说，当前我国许多地区、标的项目无法做到收益自平衡，以至于中短期内还需依赖于置换债券、更长期限的债券来缓解还款压力。

此外，多位专家表示，长期以来存在的地方政府隐性债务问题依然需要警惕。

“当前地方政府债务风险仍然在于隐性债务。”苏宁金融研究院高级研究员陶金对证券时报记者说，尽管融资平台债务与政府之间的关系得到了清理，但这些平台要么是国有企业，要么存在明显的政府背景，一旦平台债务面临较大的债务偿还压力甚至违约，不可避免地会产生区域风险。

郭玉清表示，地方政府举债融资权全面放开后，能够发行地方政府债券的主要是省级政府，省以下市县级政府没有权利直接发债融资，只能从省级政府转贷，而市县级政府获得的债务转贷额度有限，只能在省级政府设定的债务限额内获得转贷资金，并严格按照省级政府的预算约束使用。由于预算内显性债务转贷受到的财经纪律约束很严厉，市县级政府通过“明股实债”、“非标贷款”等违法违规渠道累积隐性债务的动机仍然强烈，导致尚未纳入预算监管的地方政府隐性债务仍然屡禁不止。

地方债风险并非“灰犀牛”

长期以来，有些声音认为，中国的地方债是体量巨大、长期潜伏的“灰犀牛”，迟早引爆债务危机。

“这种看法是错误的。”郭玉清对证券时报记者说，我国的地方债体量相对经济体量而言，仍然处在安全、可控范围和国际公认较低水平，单以绝对规模看待地方债风险是片面的。中国的地方债风险并非灰犀牛体量风险，而是结构性、流动性风险。

在他看来，基于地方政府债务风险的结构性、流动性特征，我国有能力采取措施加以应对，坚守不发生系统性风险的底线。

自2015年来，我国密集出台的转变政绩考评方式、强化债权方信贷约束、稳步推进债务置换、将地方债纳入限额预算监管等政策，正是针对地方债风险特征，推出的重大风险防御战略举措。

另一方面，目前专项债的放量发行整体风险较小。陶金对证券时报记者表示，目前总体风险较小，各地政府的发行规模均经过财政部和人大财经委员会等部门审批，也经过了较严格的预算管理。不过在减税降费力度较大、地方政府土地出让金收入减少的情况下，应注意个别区域地方政府的地方债投向和使用效率问题。

PPP模式或有效缓解债务风险

针对专项债扩容可能加剧的偿债风险，王克冰在近期表示，财政部将严格举债信息公开、严格专项债券用途、严格规范资金管理、严格落实偿债责任。全方位加强专项债券管理，严格防范法定专项债券风险，绝不因疫情形势放松风险管控，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

化解地方债风险，郭玉清提出了三点建议，首先是坚持“开前门”和“堵后门”并举，严肃财经纪律约束，通过强化审计、预算、人大的逐级纵向监管，将风险治理延伸到市县级基层政府，遏制地方政府通过违规渠道衍生隐性债务。

其次，基于新旧增长动能的潜在转换，应将地方债投资领域从“需求端”向“供给侧”扩展。投资领域的拓展，体现在从传统举债模式强调的基础设施建设，向人力资本、生态资本、科技资本领域延伸。尽管民生保障、生态保护、新基建等投资项目的回报期拉长，但发行地方政府债券同样延长了还债期限，可以逐步解决期限错配导致的流动性风险。

三是以纳入预算监管的债务流量数据为基础，构建大数据监测平台，将基层流量数据即时反馈至顶层决策机构，辅助决策部门厘清警兆、分析警情，指导高危地区查找警源、控制警度。推进债务信息社会公开，组织评级机构、科研院所、高校智库从不同侧面展开独立测评，在政、企、学界凝聚知识智慧，协同维护财政运行安全。

此外，唐川提议，要充分缓解财政压力，重新大范围启用PPP模式是较为合理的技术策略。因为PPP模式可以帮助地方政府更全面、高效地发展基础设施和公共服务项目，并且合理的模式之下也不会增加地方政府的负债。且更为重要的是，借由PPP模式可以引入社会资本进入各地，让地方获取更多的学习模板，全方位地认识当今市场和前沿的商业模式，从而可以更好地实现各地区的全面发展，带动欠发达地区内生性发展，进而最大程度实现资源的优化配置。