朱锋：美国南海政策正出现危险转型

美国国务卿蓬佩奥最近就南海问题发表政策声明，无端质疑中国在南海的岛礁主权，公然否定中国在南海的海洋权益。这一政策声明不仅是美国南海政策的历史性大倒退，更揭示了美国不惜挑动南海冲突与对抗、进一步插手和干涉南海争议、妄图借此进一步遏制中国的战略企图。

美国这份南海声明不会改变中国基于历史和法理在南海享有的岛礁主权与海洋权益。但对美国释放出的这一危险信号必须保持高度警觉。

南海已成美国对华打压抓手

中国在南海享有的岛礁主权和海洋权益具有强大的历史和法理依据。二战结束前的《开罗宣言》和《雅尔塔协议》明确声明，日本在战时窃取的亚洲国家领土必须归还受害国。这其中就包括军国主义日本非法占领的西沙和南沙群岛。1947年南京政府公布的《南海诸岛位置图》划定了南海断续线，为中国基于南海断续线享有南海资源的历史性权利公开申告世界。

1952年的《旧金山和约》由于美国对新中国的敌意与排斥，中国未被邀请参会。但在日本和台湾国民党当局签署的双边协议中，进一步确认了中国对南海诸岛的主权。1982年国际社会签署的《联合国海洋法公约》同样认可历史性海洋权益的基本诉求。2016年菲律宾单边提起的所谓南海仲裁案错误引用相关数据，随意解释公约条款的法律意涵，中国拒绝接受仲裁裁决是必然。

美国政府对南海岛礁主权和海洋权益争议曾长期采取“不持立场”态度。这一是因为美国不是南海主权争议的当事国，依据法理要求的非当事方不应涉入原则，美国没有“高调插嘴”的合法性；二是南海主权争议涉及中美两国与东盟声索国的复杂关系，美国强行介入只会激化冲突，伤害南海局势的稳定与合作；三是中美关系自1979年正常化以来，协调、合作基础上的关系稳定需要美国只是充当“旁观者”。

事实上，无论1988年中越南海冲突还是1995年中菲美济礁争议，当时的美国政府基本保持了“中立”，更多表达的是希望南海争议“和平解决”的立场。1974年中越西沙海战，当年的美国政府同样采取了低调回应。2012年的中菲黄岩岛对峙，美国曾一度充当“和事佬”，希望双方平息争议。

2013年奥巴马政府第二任期宣布“重返亚太”战略，当时的国务卿希拉里高调断言，美国在南海也有“国家利益”；随后华盛顿竭力支持所谓的菲律宾南海仲裁案，启动在南海的“航行自由”行动，但美国政府没有放弃南海主权和海洋权益争议的“中立立场”。2014年美国务院公布的南海政策文件，开启了美国公开质疑中国南海诉求的恶例，但仍然不至于“否定”中国的南海权益主张。

蓬佩奥最近的南海政策声明彻底篡改了美国以往历届政府奉行的基本南海政策，更是颠覆在国际主权和海洋权益争议中，非当事国不应高调非法“卷入”的国际实践。虽然蓬佩奥在声明中频频引用《联合国海洋法公约》和菲律宾仲裁案，妄图给美国的“南海新政”披上“合法外衣”，但其本质是特朗普政府借疫情从政治、外交和战略等层面打压与遏制中国的现实需要。

南海局势变得更加险恶

新冠疫情在美国持续蔓延，特朗普政府不仅持续为自己失败的抗疫政策向中国“甩锅”，更担心疫情可能成为改变美中力量对比、有利于中国崛起的“战略机遇”，于是开始了一波接一波的对华打压和遏制。疫情成了美国对华实施疯狂“报复战略”最突出的国内政治和政策需要。

蓬佩奥的新南海政策声明只是这种非理性、完全基于特朗普政府和共和党右翼势力霸权心态打压、报复中国举措中的一环，背后的政策与战略含义值得我们高度警觉。

首先，这份声明将美国在南海争议中的角色定位，从以往的“和平保障者”变成了以美国选择的方式进行操作的“争议仲裁者”。这种角色转换不是单纯地否定中国南海权益，更是借着南海权力博弈分化中国和东盟国家关系，拉拢和培植更多美国盟友和伙伴，试图让南海地缘战略态势完全朝着美国利益的方向发展。

其次，这份声明也投射出美国将在南海增强和扩大军事存在、试图提升美国在南海的威慑力和战斗力建设、今后甚至将寻求重新在南海开辟常规化军事基地的战略含义。否定中国的南海权益主张，无非是为制造从军事上直接介入南海争议、加紧对华南海军事冲突规划和准备的内政和外交“借口”。

第三，这份声明预示着美国已下决心在南海争议中从台后走到台前，将会事实上鼓励和怂恿东南亚的某些南海权益声索国采取更具对抗性和挑衅性的行动。

当前，中国和东盟“南海行为准则”（COC）的谈判正处在关键期，COC单一文案“二读”审议将要进行。中国-东盟共同维护南海稳定、通过双边谈判解决各项争议的“双轨机制”依然可行可信。然而，特朗普政府无视中国和东盟合作的决心，在继续把南海局势搅浑搅乱的同时，试图强化对华战略竞争中的“南海阵地”。

应对美方挑衅更需战略眼光

特朗普政府的“中国攻势”从贸易战、科技战、媒体战、人才战扩大到南海战、甚至围绕香港问题可能触发的金融战，未来的中美关系已不允许我们再有过多幻想。美国在疫情中的战略焦虑已经演变成不加掩饰的对华敌意和恶意，对此，该是我们做好应对中美关系严峻与复杂变化的各种准备的时候了。

美国如此打压中国，说到底，是华盛顿的反华鹰派依仗美国单极霸权的权力优势，想在美国依然保持对华显著力量领先之际“打疼”中国。这种在人权、自由和规则口号下赤裸裸的权力逻辑还会继续膨胀。此次此刻，我们更需要有战略眼光、从长计议，既不能让几代人辛苦培育和发展起来的中美互利合作大局被美国的反华派耗尽，更不能简单顺着对方的反华节奏起舞。14亿中国人的凝聚、团结和进步，是我们最终跨越中美关系这场挑战的关键。（作者是南京大学南海研究协同创新中心执行主任、国际关系研究院院长）