构建一体化的反贫困制度体系

作者：李迎生（中国人民大学社会与人口学院教授、中国社会工作学会副会长）

党的十九届四中全会明确要求：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”在一定意义上讲，“坚决打赢脱贫攻坚战”主要是对“到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫”郑重承诺的强调，“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”则主要是对2020年以后贫困治理方向与任务的部署。在第一个百年奋斗目标即将实现的背景下，迫切需要构建一体化的反贫困制度体系，将我国反贫困事业推向更高阶段。

一体化是指多个原来相互独立的事物通过某种方式彼此包容、合作、衔接、融合，最终形成同一体系乃至成为一个实体的过程。一体化的重点诉求和主要方式是整合。整合就是把零散的事物彼此衔接，实现资源共享和协同工作，从而形成一个更有价值、更有效率的整体。构建一体化的反贫困制度体系，至少涉及三个层面的整合。

促进反贫困事业与相关宏观政策衔接

这个层面的整合，主要涉及广义或宏观层面的反贫困机制设计，主要对象是区域、城乡、群体、行业等贫困治理工作。

将反贫困事业与新型城镇化战略紧密结合。城镇化是人口向城镇集中的过程。这个过程表现为两个方面，一是城镇数目的增多，二是伴随人口从农村向城市流动这一结构性变动导致的城市人口规模不断扩大。新型城镇化以人的城镇化为核心，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。2018年，中国城镇常住人口达8.31亿，城镇化率上升至59.58%，比1978年末提高41.66个百分点。但和世界发达经济体相比，中国城镇化率仍处于较低水平。此外，2018年中国户籍人口城镇化率仅为43.37%，与常住人口城镇化率相差16.21%。另据统计，2018年我国有农民工2.88亿，他们中的绝大部分仍在城乡间流动，如何有序推动农业转移人口市民化，提高户籍城镇化率，是推进新型城镇化的需要，也是改变城乡结构、推进农村反贫困事业的必然要求。

将反贫困事业与乡村振兴战略紧密衔接。乡村振兴战略着眼于从根本上解决“三农”问题，实现农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。实施乡村振兴战略对巩固脱贫攻坚成果，进而解决农村相对贫困问题至关重要。为保障决胜脱贫攻坚之后“三农”问题及农村贫困问题的可持续解决，2019年中央一号文件强调“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果，接续推动经济社会发展和群众生活改善”。2020年中央一号文件要求“抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见”。习近平总书记在2020年召开的决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。必须看到，脱贫攻坚与乡村振兴既存在一致与交叉，又有着区别与差异，推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，需要在体制机制、观念政策等方面进行全面、深入、持久的探索。

将反贫困事业与收入分配格局调整机制有效统筹。解决相对贫困，巩固脱贫攻坚成果，与国家收入分配制度的健全完善密切相关。党的十九大报告提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。党的十九届四中全会强调：“合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系。”贯彻落实党中央要求，实现反贫困事业与收入分配格局调整机制有效统筹，应做到以下几个方面：其一，基于巩固脱贫攻坚成果的需要，增加劳动者特别是一线劳动者、刚刚摆脱贫困农民的劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重；其二，健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，健全、完善农村社会保障制度、国家补贴、惠农反哺制度；其三，重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业。总之，通过切实举措，实现城乡统筹兼顾，增加农村低收入者收入，扩大中等收入群体，调节过高收入，解决农村、农民相对贫困和稳定脱贫问题。

实现反贫困制度的内部整合

这个层面的整合，主要涉及狭义或微观层面的反贫困机制设计，针对的对象主要是贫困者个人及贫困家庭。

20世纪80年代中期，为解决贫困问题，我国先后出台了扶贫开发政策和农村低保制度。在较长时期内，扶贫开发政策面向区域、群体等层面的贫困治理工作，在保障基本生活的同时重在促进发展；农村低保制度面向家庭及个人层面的贫困治理，主要旨在保障基本生活。到了脱贫攻坚阶段，实施精准扶贫，贫困治理的对象主要聚焦家庭及个人，但同时也对促进发展提出较高要求，这显示出整合开发性扶贫与保障性扶贫的必要性。在此背景下，构建兼具生活救助与促进发展多重效能的社会救助制度，成为面向2020年以后反贫困事业的一项重要工作，这对推动农村低保制度、扶贫开发政策、相关救助制度有效衔接，实现反贫困制度的内部整合提出了要求。

这种内部整合既有制度探索，也有实践创新。例如，2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》，规定社会救助涉及最低生活保障（生活救助）、教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助、临时救助等诸多项目。在这里，社会救助被设计为综合的社会救助制度，其中教育救助、医疗救助等包含了促进发展的理念。一些地方特别是城市地区则积累了可资借鉴的经验。例如，西安市将社会救助与扶贫开发工作相结合，构建“1+N”社会救助体系。“1”即以城乡最低生活保障制度为主，“N”即包括特困人员供养制度、医疗救助制度、临时救助制度、教育资助制度、残疾人两项补贴制度、高龄老人生活补贴制度、困难失能老人护理补贴制度、渐退帮扶制度、分类施保制度等，“1+N”基本健全完善了困难群众社会救助体系。

总结国内外经验，实现反贫困制度的内部整合，建立解决相对贫困的长效机制，可从以下几方面考虑：其一，完善分类救助制度，对重度贫困人口、一般贫困人口、贫困边缘人口按不同比例或实际需要给予救助，确保应保尽保，应退尽退，分类实施，各得其所。其二，提升农村低保（社会救助）水平，不断缩小低保人口、低收入人口与农村平均收入的差距，不断缩小农村低保、农民收入与城镇的差距。其三，福利与工作衔接以推动福利对象摆脱“福利依赖”、福利与工作结合以提升福利对象的工作能力，是近年来西方发达国家实施的发展型社会政策的成功经验，我们可结合具体国情，探索构建“福利—工作衔接”机制和“福利—工作整合”机制。

除此之外，2020年以后的反贫困机制设计还应当将农村反贫困与城镇反贫困统筹兼顾。作为反贫困的一项基本制度，社会救助在城镇起步早，农村社会救助不仅总体上水平较低，而且大多数地区尚主要停留在生活救助阶段，专项救助尚无条件实施或即便实施但效能有限不能满足实际需要。从城乡统筹角度，农村反贫困应与城镇反贫困统筹兼顾，农村社会救助应借鉴城镇的经验，同时避免福利叠加可能导致的福利依赖。

构建一体化的反贫困管理体制

构建一体化的反贫困制度体系，需要进一步整合反贫困管理体制，不断提升反贫困制度的治理效能。目前，我国反贫困事业主要由国务院扶贫办和民政部等相关部委协调管理。其中，扶贫开发由国务院扶贫办协调管理，社会救助由民政部等相关部委协调管理，民政部负责社会救助的主要项目——城乡低保，住房和城乡建设部负责住房救助，教育部负责教育救助，国家卫生健康委负责医疗救助。针对扶贫开发与社会救助分开管理在实践中出现的一些问题，2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”。2009年，国务院扶贫办与民政部启动农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接的试点工作。2016年9月，国务院办公厅转发民政部、国务院扶贫办等六部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，2018年6月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》印发，对两项制度的衔接做出了部署。在此背景下，两项制度的衔接取得了显著进展，但也存在个别障碍和问题，如“两线分离”（低保线与扶贫线不统一）、“两库分离”（低保数据库与扶贫数据库分别管理）等。

2020年以后，存量问题的解决和增量问题的应对都迫切要求加快构建一体化的反贫困管理体制。按照“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”的要求，基于促进反贫困事业与相关宏观政策衔接以及实现反贫困制度内部整合的需要，我国的反贫困事业管理体制应适应新的形势进行理顺、重构、改革、创新，强化国务院扶贫办的主体责任和管理协调职能，以一体化的反贫困管理体制，构建和落实一体化的反贫困制度体系，切实将我国的反贫困事业推向前进。

《光明日报》（ 2020年07月10日 11版）