王建创：美国警察执法改革注定“雨点小”

在美国爆发反对警察暴力执法的抗议之际，美国总统特朗普近日签署一项行政令，称将改革警察系统，包括建立数据库统计针对警察过度使用暴力的报告，并限制锁喉手段的使用，还承诺在处理涉及瘾君子和流浪者的非暴力案件中引入社会工作者。特朗普同时强调，他坚决反对撤资或解散警队的诉求，并呼吁恢复法律和秩序。

此外，美国众议院预计将于本月晚些时候就国会黑人事务议员团提出的一项旨在遏制警察不当行为的立法进行投票。该法案预计将更多地关注数据收集，而非涉及武器使用的政策变化。

在行政令公布之前，美国针对警局和警察的纪律惩戒已大幅增加。一些专家认为，这种转变意味着当下或许成为美国警察执法的一个转折点。对此，笔者持审慎态度。

目前，国际上警察执法并无一套完整的标准规则。在什么情况下警察可以开枪或动用致命性武力、是否存在过度使用武力等问题上，各国法律及警方规定均有差异，常常成为争议的焦点。为了防止警察滥用武力，各国普遍通过立法来规定警察的执法行为，如执法中使用武力必须与现场所需一致，不能过分使用武力等。其中，“最小武力”或“最小限度使用武力”成为警察执法的国际惯例，各国警察乃至国际警察组织培训，都把“最小限度使用武力”作为主要内容。

欧洲在因警察滥用武力导致严重后果方面教训深刻，对执法方式的约束越来越严格。如英国通过《1998年人权法案》等法律法规确定警察使用武器的场合和时机，普遍倾向于通过加强情报搜集、社区联系来预防案件，并不支持增加佩枪警员。而德国规定，要尽量使用非致命武器，开枪前还要遵守严格程序。法国对警察使用武器的时机也有严格规定。

那么，美国警察的执法方式标准是什么，为什么会引起这么多社会纷争？

首先，美国警察暴力执法致死案件数量多。虽然全美国都充斥着对警察滥用暴力的控诉，但可靠数据库一直没有建立起来，美国联邦调查局(FBI)记录显示，2018年警方在“正当杀人”行为中射杀了407人，但该数据受到许多人权组织质疑。据《华盛顿邮报》统计，2019年有1004名美国人死于警察枪杀，而“警察暴力地图”组织的数据则为1099人。警察枪击在其他国家是极少数事件，加拿大在2000年至2017年间仅有461起类似事件。

其次，美国警察使用武力的时机和场合较随意。基本上，美国警察只要感觉遭到威胁就可以使用致命武力，枪击、拳脚相加不在话下，向抗议人群使用化学喷雾、催泪瓦斯和橡皮子弹更是常见。根据美国《宪法》，警察在保护自己或者其他无辜者生命，以及防止嫌疑人逃跑两种情形下才允许射击。其中第二种情形，只有当警察认为有足够理由相信嫌疑人对他人构成危险时才能射击，这为警察主观考量留下了相当大的空间。

实践中，美国警察因枪击被判有罪而被追究的概率很小。据明尼阿波利斯市“社区团结起来反对警察暴行”(CUAP)组织提供的数据，该市民众对800名警察提出超过4600份投诉，最终受到处罚的仅有12人。

再次，美国警察使用武力有明显的种族差异。据FBI稍早前的数据，黑人只占美国总人口的一成，被警察枪杀数却占到约三成。去年的另一项研究表明，美国黑人男性死于警察之手的可能性是白人的2.5倍。

相较于在别国普遍被视作高危行业，近年来美国警察在执勤时被杀害的记录很低。尽管如此，联邦政府仍然大力帮助警察军事化。自上世纪90年代起，警方通过多项联邦项目从国防部获得包括重型武器在内的大量军用装备，总价值超过50亿美元。

警察执法方式的差异从根本上说是制度的反映。在阶级社会，警察是国家按照统治阶级的意志，运用行政、刑事和武装的手段，以强制性实力维护国家安全与社会治安秩序的群体。无论军队还是警察，都是反映统治阶级意志、维护其利益的国家机器。因而，警察的职能，以及执法方式，是一国统治阶级意志的延伸，是国家政治制度的外在体现，具有强烈的阶级性、鲜明的政治性和广泛的社会性。

每隔一段时间，警察歧视虐待黑人少数族裔的事件就会在美国发生，种族问题背后反映的，其实也是阶级、社会问题。社会制度导致的结构性种族主义，是美国种族骚乱不断的祸根。某种程度上，对黑人来说，阶级、种族压迫比新冠疫情更致命。

自20世纪60年代以来，虽然每一次反种族主义抗议潮，美国社会都有不少针对警察执法方式改革的呼声，但都是雷声大雨点小。其背后是美国政治制度系统性缺陷、种族主义偏见根深蒂固、军国主义式警察培训方法，以及警察监督机制失灵所致。崇尚暴力和种族主义的警察只是少数，问题的根源在于，由于制度本身原因导致问责纠错机制难以发挥效能。

美国警察在此次抗议中的执法方式与以往相比并无太大不同。他们依照法律平息骚乱，同时面对汹涌的抗议浪潮又不得不动用超常规手段，结果是以恢复社会秩序为名对争取民权的民众造成另外一种伤害。从根本上说，作为国家机器的警察也是美国现行制度的牺牲品，是在为美国长期以来不合理的社会制度买单。当纽约州布法罗市两名警察在一场抗议中把一名75岁男子推倒在地后被解职并面临重罪指控后，该市57名警员集体辞职以示抗议;一些传统媒体记者在抗议浪潮中也频遭警察袭击，这都反映出警察对当下美国时局的不满，也反映了他们的尴尬处境。

美国警察的执法问题是系统性的。只要美国政治体制、经济基础不发生结构性改变，警察执法方式就不可能发生根本性、持久性的改变，那种在末端解决警察执法问题的想法不切实际。针对警察的惩戒行动也只是迫于当前形势，因而不会持续太久。(作者是公共安全问题学者)