【北大经院两会笔谈】锁凌燕：读政府工作报告看保险未来发展

2020年“两会”政府工作报告算得上改革开放40余年来篇幅最短的一份，全文非常精炼，而信息量也非常之大。“保险”一词虽然只出现五次，但涉及社会保险、政策性保险和商业保险三大领域，明确指出了保险发展核心任务。

*在社会保险领域，*报告明确指出了两大重点：一是“降费”，继续推进社保降费，作为减税降费政策的重要内容，“放水养鱼”，助力市场主体纾困发展；二是“调待”，继续上调基本养老金待遇、确保按时足额发放，同时扩大失业保险保障范围，更好发挥社会保险职能，强化基本经济保障、兜牢民生底线。虽然这两项工作都对社保基金平衡构成短期压力，但在当前的经济环境下，这种政策组合恰是着眼长远的。2019年，由于贸易壁垒增加和相关不确定性提高，全球范围内的商业信心和经济活动受到不利影响，世界经济增长速度为2.9%，本就是近十年的最低水平；而进入2020年，全球经济又遭遇新冠病毒疫情考验，国际货币基金组织（IMF）在2020年4月的《世界经济展望》中指出，在“大封锁”条件下，假定多数国家的疫情和必要防控行动在第二季度达到峰值并在下半年消退，各国采取的政策行动能有效防止企业大面积破产、长期失业和系统性金融压力，预测2020年全球增长率也会下降到-3%，2020年和2021年全球GDP的累计损失可能达到9万亿美元左右。面对经济失速的前景，当前政策更重要的还是发挥社会保险的社会保护功能，稳定民众预期，同时重点稳就业、稳内需，增强微观主体活力，提升产业链水平，畅通国民经济循环；如果经济增长动能强劲，劳动生产率不断提升，经济能够持续增长，社保基金平衡就能从源泉上得到保证。这也正是“留得青山，赢得未来”。

*在政策性保险领域，*报告连续第四年专门明确指出要“扩大出口信用保险覆盖面”，也是连续第六年专门提及出口信用保险工作。在今年的报告中，这一提法出现在“推进更高水平对外开放，稳住外贸外资基本盘”部分，更突显了出口信用保险的战略性地位。短期来看，受全球疫情冲击，国际贸易投资萎缩、出口下滑，全球金融等领域风险有所积聚。出口信用保险可以为外贸企业提供风险保障，对增强出口企业的抗风险能力和竞争力、拓展风险较高的外贸市场具有重要意义。长期来看，伴随中国在全球经济体系中重要性的不断提升，主动筹谋、主动布局对外开放已经成为我们的战略选择；但与此同时，原有的国际利益关系也在变化，国际环境中的不确定性正在增加，我们即将面临的贸易摩擦将会呈现长期、反复、复杂的特性，出口信用保险作为支持出口、防范收汇风险的国际通行做法，作为世贸组织规则允许的贸易促进措施，其重要性更为凸显。2018年起，美国认为中国的“不正当贸易行为”每年给美国经济造成大量损失，进而主动挑起贸易争端；之后，中美开展多轮谈判磋商，但“中国不再是发展中国家”、“中国不是市场经济”、“中国经济体系与WTO规则不兼容”等观点一直横亘在谈判之中；2020年2月10日，美国贸易代表办公室（USTR）发布公告，宣布取消25个经济体的WTO发展中国家优惠待遇，其中就包括中国，这意味着美国及其追随者在往后与中国的贸易中可能将不再提供“特殊和差别待遇（S&D）”，我们使用经济和商业政策工具的空间将会受限，也无法享受延长过渡期等优待。WTO框架虽然明确了发展中国家享有S&D，但并没有定义“发达国家”和“发展中国家”，各成员国可根据自身经济发展情况进行确定。美国就是依据其内部“规则”、授权USTR界定发达国家和发展中国家，并据此实施贸易往来标准。在新冠疫情给全球化带来更大不确定的条件下，我们有理由预期，这种用内部规则影响世界原则的单边主义行为会更为常见。所以，当我们更主动地迈向开放时，需要更主动地利用符合现有“原则”体系的规则维护自身利益，更积极地使用世界话语开展对外交往，更努力地开发和储备应对贸易战升级的政策工具。用好出口信用保险等工具，是题中应有之义。

*在商业保险领域，*涉及保险的重点工作可能至少包括三方面。一是，2020年要集中精力抓好“六稳”和“六保”，金融方面的工作重点对应就是有效防控重大金融风险，强化对稳企业的金融支持。保险业作为金融业的一部分，需要牢牢守住不发生重大金融风险事件的底线，风险防控工作丝毫不能放松。二是，报告指出要坚定不移扩大对外开放，推进新一轮服务贸易创新发展试点，进而对保险业对外开放提出了要求。今年伊始，保险业已经取消外资人身险公司股比限制，外资市场准入的门槛大幅降低，保险市场开放的水平将显著提高。从过去保险业改革开放的经验来看，在开放中改革是提升行业竞争力的有效手段，研究发达市场经验、在与国际同行的竞争中成长，是开发“对外开放”红利的“法门”。未来中国保险业需要借助开放趋势在高质量发展上取得成效，持续提升行业的国际竞争力。三是，报告专门提出“强化保险保障功能”。这首先是强调保险业发展的重心应该是发挥核心保障功能，履行其制度责任；同时也为保险业提出了更高的要求。回顾过去几年的政府工作报告，提及狭义商业保险时，均强调“保障”二字。比如，2018年“两会”政府工作报告在谈到“加快金融体制改革”时，提出要“拓展保险市场的风险保障功能”，2019年在谈到“深化财税金融体制改革”时，提出要“增强保险业风险保障功能”。到今年，又明确提出“强化保险保障功能”，区别在于这一提法出现在“推进要素市场化配置改革”部分，指向是“依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能”。不久前，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，就是要在正确处理政府与市场的关系前提下，强调要素配置“市场决定，有序流动”，保障不同市场主体平等获取生产要素，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化；在这个过程中，如果没有一套成熟的保险市场机制安排来承担要素配置过程风险控制、损失补偿的功能，要素配置市场化也就无从谈起。所以，保险业强化保障功能的内涵并不简单，要高度关注与要素交易平台合作，为要素的产权界定与流转交易、风险保障提供服务，为要素市场化配置提供机制支撑；要积极推进供给侧改革，提供创新保险产品，例如科技保险、知识产权保险等创新形式，促进技术要素和资本要素融合发展；等等。保险业也需要迸发活力和创造力，释放更多新动能，为中国改革深化做出应有的贡献。

*作者简介：**锁凌燕，*北京大学经济学博士，曾在美国波士顿大学公共卫生学院做博士后研究。现任北京大学经济学院副院长，风险管理与保险学系副教授，北京大学中国保险与社会保障研究中心（CCISSR）主任助理。从事保险与社会保障等方面的教学和研究。