中诚信刘茜、牛加莉：从政府采购看营商环境

*编者按：*世界银行从2003年开始，对全球100多个经济体的营商环境进行评分排名。从《2012年营商环境报告》开始建立了包括开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产、雇佣员工11个一级指标在内的营商环境指标体系并沿用至今。在2019年10月发布的《2020年营商环境报告》中，世界银行表示在今年10月即将发布的营商报告中，一级指标将由当前的11个增至12个，新增“政府采购”指标。中国诚信研究院参考世界银行《2020年营商环境报告》，为读者介绍新指标“政府采购”的相关内容。

一、指标定义与案例假设

世界银行将政府采购定义为政府从私人公司购买商品和服务的过程。交通部门、基础设施建设部门、教育部门是比较常见的购买方。

与其他11个指标一样，为了保证指标数据在不同经济体的可比性，世界银行为政府采购指标制订了假设下的标准化案例。标准化案例包括对采购单位、投标公司、采购合同和采购流程的假设。

建筑项目在大多数经济体的政府采购中最为常见，故选择建筑项目采购案例作为指标的标准化案例。据世行统计，建筑业在全球的平均产值约2万亿美元，占大多数国家国内生产总值的5%-7%。考虑到建筑行业的规模及其在经济体发展中的重要作用，在建筑项目采购过程中的腐败行为将产生更严重的影响，贪污腐败所产生的成本可能达到合同金额的一半以上，在部分发展中国家，所造成的时间和预算的超支甚至达到135%。

二、考察政府采购指标的原因

据世界银行统计，政府采购金额可占各国经济体国内生产总值的10%至25%不等，一些发展中国家每年在政府采购上的支出超过8200亿美元。然而，多达20%的合同金额可能会因贿赂、腐败而被损失。欧洲议会最近的一项研究表明，腐败每年会给欧盟造成50亿欧元的损失。

因此，有效的政府采购对于各国政府实现可持续发展至关重要。在许多经济体中，政府公共部门是最大的买家，因此，提高政府采购效率，可有效推动经济增长。

在发展中国家，中小企业贡献了33%的国内生产总值和45%的就业，在发达国家中，中小企业对国内生产总值和就业率的贡献高达64%的62%。政府可以出台相关政策以促进中小企业在政府采购领域的参与度，对扶持中小企业发展、促进就业产生有利影响。

政府部门还可以通过政府采购来推动其他政策目标。如，各国政府可通过购买在科技研发方面的产品和服务或对科研企业制定优惠条款来推动科技创新。

三、政府采购流程及指标考察内容

世界银行政府采购指标考察的是企业获得一项道路铺设采购合同的整个过程中所用的程序和时间，指标还将进一步考察经济体中规范政府采购的法律框架。

政府采购程序一般包括：1需求与预算编制；2招标；3标书收集；4公开评审；5授标与签约；6合同修订；7开发票与付款。

四、各经济体政府采购差异化的做法和表现

在韩国，取得一项简单的公路相关采购合同需161天，在智利则需要15个月。世界银行研究显示，各经济体在政府采购各个环节的执行效率都存在较大差异。

需求和预算编制是政府采购项目顺利进行的基础。各经济体对项目资金需求的评估方法及采取的预算政策各有不同。在中国香港，政府部门会在采购之前通过市场调研等方式对项目成本进行较为严谨的评估，以确保采购方案的科学性并做出合适的预算拨款。在玻利维亚和黎巴嫩，政府部门则未制定对成本估算的明确规则。

对于政府采购的预算政策，包括西班牙在内的一些经济体对采购项目的预算拨付做出了较为严格的规定，政府部门甚至需要出具资金证明以保证预算可以顺利拨付，一些经济体如波兰则不需要对采购项目进行预算计划。

缺少科学性的需求和预算评估会造成资金浪费、款项无法顺利拨付等后果，对后续的项目进展造成不利影响。

招标、评标和授标是政府采购的核心环节，其中又可详细划分为公布招标信息、提交标书、开标、公开评审和授标、签订合同、批准开工等环节。在韩国，进行这几项程序大约需花费四个月的时间，而在希腊需要一年。各经济体在每一环节上的执行效率都存在很大差异。对标书公开评审后确定中标公司这一程序在中国大约需一个月，在黎巴嫩，此程序需花费六个月的时间来进行。

在工程开始后，采购部门和投标公司往往会对合同进行修改，在某些情况下甚至会进行多次修改，重新谈判和不断修改合同会严重影响工程进度，高效的经济体可以在三周内解决此类问题，但某些经济体出现此类情况甚至会导致工程拖延将近两年；而在发票开具和款项支付环节，缺少严格监管规定的经济体常常会发生腐败和贿赂情况。

五、面临新挑战，中国已做好准备

今年的营商环境评估对中国提出新的挑战，而中国已提前布局，做好迎接挑战的准备。在政府采购领域，中国已于2019年出台《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）、《关于印发〈工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案〉的通知》（发改办法规〔2019〕862号）等文件，对标世界银行营商环境指标中的政府采购指标，对优化营商环境提出明确要求。《优化营商环境条例》（国令第722号）也在招标投标和政府采购领域做出相关规定，推动招标投标和政府采购更加公开化、透明化。

上海、北京作为优化营商环境改革先行城市，不断完善政府采购相关制度建设，实施系统改革。

北京2019年5月发布《关于深化招投标领域“放管服”改革优化营商环境的通知》（京发改〔2019〕691号），按照“减环节、减时限、减成本”和“增强公开透明度和扩大市场开放度”的原则，对采购领域提出了系列改革措施。

上海营商环境3.0版改革提出“规范招标流程、向未中标企业书面告知原因、落实中标结束后十天内签署合同”等内容，通过改革提升政府采购的效率和透明度。

2020年我国营商环境建设面临着新的挑战，营商环境改革将迈入崭新阶段，优化营商环境只有进行时，没有完成时。我国将对照国际标准，持续打造一流营商环境，推动经济高质量发展。

参考文献：

The World Bank Group. Doing Business 2020:ComparingBusiness Regulation in 190 Economies.https://www.doingbusiness.org/en/reports/global-reports/doing-business-2020.

*作者简介：*刘茜，中国诚信研究院院长助理、中国诚信社会信用大数据事业部业务总监；牛佳莉，中国诚信研究院助理研究员。