李铁：超大城市管理，哪些经验值得总结

新冠疫情考验全球，我们注意到，虽然按国别分，疫情严重程度的排位顺序在不断发生变化；但是按照城市分，疫情暴发至今受影响最大的有两个：美国的纽约和中国的武汉。这两个城市主城区人口分别是800多万和600多万。中国及时采取了限制措施，使疫情蔓延得到了有效控制。4月8日，武汉市已经解除了离汉通道管控措施。而纽约仍然处于疫情危机的高发过程中。纽约与武汉都属于特大规模城市，引发学界反思：是否我们过去曾经推崇的中心特大城市发展路径，出现了道路性偏差？由此联想到我们曾经诟病的发展中国家城市进程中，因人口过度向特大城市涌入而导致的严重城市病，公共卫生安全和环境问题是其重要表象，因人口过度集聚而产生的大量贫民窟，也是诱发公共卫生的重要因素。

然而，治理城市不可能仅仅考虑公共卫生安全一项，实际上既要考虑经济和社会因素，也要考虑人口遵循市场规律向大城市集中的需求。寻租行为导致的人口流动现象，也是世界上许多国家在城市化进程中普遍面临的问题。但是在这次疫情演变过程中我们可以看到，城市规模的大小并不能在很大程度上决定疫情传播速度及城市治理方式，大量人口以及可能引发的经济和社会问题，才是增加政府在疫情危机处理中决策选择难度，并影响疫情危机处理速度的关键因素。

如果是一个几万或十几万人口的小城市，政府采取各类应急性和强制性管理措施的决策过程相对会从容得多。如果是对一个几百万甚至上千万人口的大城市全面采取经济和社会生活干预措施，可能对于任何决策者来说，都是要认真地权衡利弊的。一方面需要求证疫情危机的严重性，另一方面又担心引发社会恐慌，进而导致城市治理的失控。这样的决策决非像一些学者或者旁观者所想象的那样，可以随意做出。在中国，面对近千万人的正常春节生活将受到干预并被打断的问题，判断无疑需要时间来下，而在崇尚个人自由的西方国家，难度就更大。对施行西式选举制的社会来说，让所有城市居民乖乖地待在家里，放弃一切正常的娱乐和生活，甚至放弃收入，要付出的代价将更为沉重。从这个意义上来讲，城市越大，决策越难，各种经济和社会的危机处理难度也越大，这是世界上所有国家在城市化进程中普遍存在的问题。

是不是因为疫情，我们就要重新审视城市化发展进程，摈弃曾经走过的向人口高度集中的大城市或者特大城市发展的路径呢？如果仅从疫情判断，可能会导致我们的反思走入误区。笔者认为：首先，城市规模大小尚在其次，关键在于政府的及时决策。如果各国政府都能吸取经验教训，通过果断的手段把病毒传播及时消灭在萌芽中，疫情是能够被及时控制住的。

其次，在西方国家，中心城市和大城市的公共医疗资源相对于中小城市要充分得多，要素流动伴随着公共服务资源而相对集中，因此医疗条件也会随着城市规模的扩大而出现高度集中的现象。对于中国等级化管理的城市体制来说更是如此。但对于绝大多数发展中国家而言，因为崇尚所谓的人口自由流动，并不限制人口向大城市过度集中，出现人口规模与医疗资源严重不匹配的现象，再加上因贫民窟过大过多而引发城市病问题，都是我们应该吸取的教训。

再次，城市规模越大，人口的高流动性所引发的危机越严重。要充分吸取这一教训并避免危机重演，还是有足够多政策储备可供我们调整。例如提升城市化质量，加快外来人口市民化过程，解决人口落户等问题。这些问题的解决无关乎城市规模的大小。

最后，需要反思的是通过什么方式促进人口的合理流动。不是在于控制规模，而在于提供就业机会，在于是按照市场规律还是行政规律来促进城市发展。对发达国家与发展中国家的城市化进程进行比较研究可以发现，在发达国家，特大城市并不是城市化路径的唯一选择，真正发达的可能反而是中小城市。整个欧洲没有千万人口规模的城市，超过800万人口只有伦敦。法国、德国、意大利等国百万人口以上规模的城市很少，基本以中小城市为主。全美国3亿多人口，百万人口以上规模的城市也就10个左右。日韩人口密度太大，各有一个千万人口规模的城市，但也同样拥有发达的中小城市。世界上真正的特大和超大城市都集中于发展中国家。

通过此次疫情，我们可以总结出以下几个关于控制城市规模的经验：一是城市越大，决策难度越大；二是要理性认识城市规模与公共卫生的配置关系；三是要吸取发展中国家人口向城市过度集中的教训；四是在都市圈和城市群内部有足够多的中小城市和小城镇，应发挥其在吸引产业和吸纳人口方面的作用，毕竟在这些地方要素聚集的成本最低；五是要尊重市场规律，不要盲目通过行政手段发展特大城市，这样才有助于人口和要素在空间上合理地选择和聚集；六是要加快户籍管理制度改革，减少人口大规模流动，让外来人口稳定地就业和定居，才有可能强化公共服务资源配置的稳定性。（作者是中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家）