中国财政科学研究院郑良海:棚改之后，旧城改造纳入地方政府专项债使用范围

*编者按：*近期一些列财政政策举措，彰显政策空间，也对后续稳增长起到稳定器的作用。而地方政府专项债作为通过拉动基建稳增长的主要财政工具，其能量仍待发挥。去年以来我国先后允许专项债作为重大项目资本金，并下调部分项目资本金比例，如今又拓宽专项债适用范围，将地方政府专项债和旧城改造相结合，可有效撬动投资需求。对此，环球网财经邀请到了中国财政科学研究院博士后郑良海，就地方政府专项债在疫情之后，稳增长作用以及重大项目资本金使用比例等方面阐述了地方债现状。

稳增长作用愈加凸显

伴随新冠疫情在全球的蔓延扩散，2020年世界经济萎缩压力加大，多个机构和组织下调主要经济体经济增长预期，下调世界经济增速。世界疫情大爆发，导致多国采取严控措施，影响经济社会活动，相应对我国经济发展也带来负面冲击。针对当前国内外形势，3月27日，中央政治局会议召开，会议指出我国今年需要经济确保实现小康社会目标和脱贫攻坚从疫情防控常态化机制，财政政策、货币政策，以及扩大消费和稳定农业等。其中关于财政政策方面，将提高赤字率，发行特别国债，增加地方专项债规模。

地方政府专项债在疫情之后，稳增长作用愈加凸显。主要是通过增加提前下达专项债规模，扩大专项债使用范围。3月31日国务院常务会议专题进行了研究部署，确定再提前下达一批地方政府专项债额度，带动扩大有效投资，财政部坚决贯彻党中央、国务院决策部署。4月3日，国新办就增加专项债规模和强化普惠性金融支持举行发布会，财政部副部长许宏才表示今年一季度，财政部提前下达了2020年部分新增专项债券额度12900亿元，而去年同期提前下达的新增专项债券额度是8100亿元。截至2020年3月31日，提前下达的地方政府专项债券已经发行1.08万亿元、占比84%，发行规模同比增长63%。新增专项债券已经使用到项目上的是8255亿元，占发行额的77%。各地已经发行的新增专项债券，全部用于铁路、轨道交通等交通基础设施。

专项债使用范围上已经有所拓展，继棚改之后，老旧小区改造被纳入。财政部明确表示继续重点用于国务院常务会议确定的七大基础设施项目领域；同时对专项债的使用范围方面作了调整，将城镇老旧小区改造纳入了专项债券的支持范围。结合疫情防控和投资需求变化等适当优化投向，将国家重大战略项目单独列出、重点支持；允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目。

可以看出，新增使用范围主要是符合国家方针和疫情防控领域。去年底召开的中央经济工作会议要求加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。在疫情防控方面，2020年新冠疫情在全球大流行，我国虽然在最短时间内有效控制住疫情传播，但也可以看出，我国公共卫生基础设施仍有补短板的空间，将应急医疗救治和公共卫生建设列入专项债使用范围，可以发挥专项债作为资本金的引导和撬动使用范围，可以发挥专项债作为资本金的引导和撬动作用，吸引社会资本积极参与。

重大项目资本金使用比例提高

可用作重大项目资本金使用比例提高。财政部也表示，在扩大地方债使用范围的同时，为缓解部分项目资本金困扰，应提高专项债作为部分重点项目资本金的比例。财政部表示各地用于符合条件重大项目资本金的专项债券规模约1300亿元，按照20%的比例，可以带动6500亿左右的社会资本。去年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。去年9月国常会正式明确以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。同年11月27日，国务院印发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》，下调部分领域资本金比例。

然而，2020年稳增长压力较大，社会资本方受到疫情和经济下行冲击较大，资本金来源存在制约。在积极的财政政策更加积极有为政策鼓励下，在增加专项债使用范围的同时，进一步提高专项债资金用于项目资本金的比例十分必要，通过政府解决了资本金因经济下行和疫情冲击带来的难题。财政部明确今年允许地方适当提高比例，加大社会资本投入，提高专项资金发挥作用。

笔者认为，可将将基础设施、公共卫生、老旧小区改造等领域重大项目专项债用作资本金的规模占该省份专项债规模的比例提升至25%。同时，从一季度实际使用情况看，受疫情冲击，开工较晚影响，专项债用作资本金比例并不高，距离20%的比例有一定差距，随着疫情好转，应督促地方尽早落实到项目使用，更好发挥专项债杠杆作用。

此外，我国政府债务占GDP比重较低，而企业杠杆已经较高，稳增长和防范疫情下，政府支出应该更加积极。按照财政部数据来算，到2019年年底，我国地方政府债务21.31万亿元，如果以债务率(地方政府债务余额/综合财力)来算，地方政府债务率为82.9%，低于国际通行的警戒标准。中央政府债务16.8万亿元，中央与地方政府债务合计与GDP比较，按国家统计局公布的GDP数据计算，政府债务率为38.5%，低于欧盟提出的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。3月27日，政治局会议提高财政赤字率，同时发行特别国债，合理增加公共消费。

在货币政策降息、降准，增加专项再贴现再贷款等不断发力的前提下，财政政策在稳定投资和消费需求上作用不可或缺，应尽量扩大特别国债的规模、适用范围，增加政府财政支出，稳定经济社会运行，确保全年目标顺利完成。（作者系中国财政科学研究院博士后郑良海）