诸大建：高质量城市发展还有哪些事要做

新冠疫情提出了三个有关GDP的问题，倒逼城市要从高速度增长转向高质量发展。

第一，城市的经济高增长是否带来了好的社会服务？新冠疫情暴露出超大城市在公共卫生方面的短板。比如，迎战新冠疫情，动员国家力量在武汉紧急建成火神山医院和雷神山医院，这是救火。只是大多数城市每年的公共财政投入多数花在与经济增长相关的项目上，对公共卫生领域的投入没有同步增加。

第二，中国城市的高楼林立与夹在其中的城市环境盲点之间的反差。城市环境治理常常被认为是处理污水、大气和土壤，其实其核心问题是人与自然要有生命共同体的概念。

第三，城市发展高版本和城市治理低版本的反差。这是导致前两方面失调的更本源的问题。新冠疫情暴露出中国城市发展3.0与城市治理1.0的矛盾。城市发展从1.0、2.0，到3.0分别是单个城市、有中心城市的都市圈、多个都市圈组成的城市群；城市治理从1.0、2.0到3.0是科层制的城市统制、市场化的城市经营、扁平化多元主体参与的合作治理。如今疫情暴露出的矛盾是城市治理滞后于城市发展。

时下有一种流行的看法是将新冠疫情的失控蔓延归咎于城市规模而不是治理。说城市规模小的话，病毒性传染病疫情发生的可能性就小，就算发生了也容易得到控制；城市规模大的话，疫情就容易发生，发生了就难以控制。纽约、东京、马德里等世界城市的疫情蔓延似乎为这种说法提供了印证，然而，却不容易回答为什么北京、上海等超大城市的疫情得到了有效控制。

实际上我们需要区分可能性和现实性。超大城市发生疫情的可能性大，是因为人口密度大和流动性大。但是可能性并非必然性，疫情是否发生以及是否发展成为灾难，取决于城市的治理能力。大城市可以有大疫情，也可以有小疫情甚至没有疫情。中国超大人口的城市化需要发展超大城市，同时也需要大幅提高治理能力。

从治理的角度看城市发展，对决策者有价值的是可持续发展导向的韧性城市观点。一方面，在当下的风险社会，超大城市是多层次、多中心的复杂系统，一些城市问题已经升级成为有大的负面影响的城市风险；另一方面，提高治理能力可以使超大城市适应风险、减缓风险。

超大城市的风险，按可能性和影响大小可分为四类：可能性大影响小的金丝猴类型，如小交通事故；可能性小影响小的小白兔类型，如小火灾；可能性小影响大的黑天鹅类型，如眼下的新冠疫情；可能性大影响大的灰犀牛类型，如重大环境污染。治理能力升级就是要应对大风险，特别是要防范黑天鹅变成灰犀牛。

城市化是城市发展与城市治理的统一，它不仅意味着人更多、楼更高、GDP更大，更意味着防范风险、控制风险的治理能力变强。中国当下1000万人口以上的超大城市数量位于世界前茅，如果应对“黑天鹅”、“灰犀牛”的风险管理能力并不与之匹配，用低版本的治理水平，管控高版本的城市能级，将面临能力贫困的挑战。

在城市治理中，风险管理的概念远远重于应急管理。应对城市重大风险，事中的应急管理是重要的，事前的预防管理更重要。新冠疫情中10天建成隔离医院很重要，在超大城市预先建设小汤山型医院更重要。风险管理的早准备、早应对原则，是处理新冠疫情等“黑天鹅”事件的铁律。

应对新冠疫情和类似的重大污染事件，治理之道是隔离传染源，切断传播途径。用这一思路思考超大城市的空间规划和治理，就不会摊大饼把单中心城市搞得太大，而是控制中心城市规模，发展多中心有层次的都市圈。碰到新冠疫情，隔离几十万、几百万的空间，比封闭千万人口的超大城市有效得多。

中国的目标是到2035年基本实现城市现代化，按照70%计算，到时将有10亿左右的城市人口，武汉这样人口超过千万的超大城市将有十多个。与之相适应的，中国城市治理3.0应是政府统筹、上下合作的模式。

从新冠疫情对三个GDP有关问题的反思不是新内容，这些反思在17年前的SARS后都曾提出过，现在只是以新的方式再一次向新一代人拉响警报：大道理大家都懂，也都会说，未来15-30年，最需要的是行动、行动、再行动，用脚踏实地的治理革命推进高质量的城市发展。（作者是同济大学经济与管理学院教授、可持续发展与管理研究所所长）