吕建中:在扩大改革开放中提升能源供应保障能力

2019年底以来发生的新型冠状病毒肺炎疫情，是对我国治理体系和治理能力的一次大考，暴露出了应急管理体系方面存在的短板和不足，亟待加强应急储备、队伍、装备、反应等基础能力建设，这也对能源安全供应保障能力敲响了警钟。这些年，在推进能源领域改革开放过程中，能源安全问题虽然始终得到高度重视，但是对能源安全的定义却越来越广泛，更多倾向于供需常态下的可获取性和可承受性，关注的重点是价格问题。于是，人们寄希望于借助市场化改革、还原能源的商品属性、全产业链开放等，去解决能源供需平衡和供应安全问题。其实，对于一个国家或地区来说，狭义的能源安全更重要，即在极端情况下的能源应急保障能力。

要始终把握住保障能源安全这根弦

能源是国民经济和社会发展的重要物质基础，能源问题的核心是能源安全，直接关系到国家经济社会发展的战略与全局，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。能源行业具有战略属性及资源约束、自然垄断特征，不完全适用于一般的市场规律，在推进能源特别是油气行业改革时，需要尊重其行业、企业特点及内在的规律，不能用一般性的市场原理泛泛说事。

长期以来，能源行业一直是改革开放的重点，也是难点。从早期终端消费市场开放、价格改革，到后期上游资源开发、生产加工环节放宽准入，直到今天全产业链扩大开放，虽历经曲折反复，但终能实现新突破、取得新发展。近年来，油气行业的深化改革、扩大开放不断迈出新步伐，随着国家油气管网公司成立、全面开放油气勘查开采市场政策出台，一系列改革举措推出，基本构建了全产业链开放，“放开两头、管住中间”的新格局。

它山之石，可以攻玉。放眼国际，欧美等成熟市场经济国家在推动能源改革、政府创新管理等方面，具有较丰富的经验和实践，值得我们学习借鉴。当前国际政治经济形势十分复杂，而能源(特别是油气)国际化程度较高，我国油气对外依存度已超过70%和40%。近期美伊冲突、中东地缘政治风险加大等风险因素给我国能源安全带来严峻挑战，新冠肺炎疫情也给能源储备、应急保障等敲响了警钟。我国在大力推进油气行业市场化改革的同时，必须紧紧把握保障国家能源安全这根弦，坚持问题导向、目标导向、结果导向，真正做到可持续地吸引资本进入、鼓励技术创新，最终增强供应保障能力。

不能把能源安全保障完全交给市场

纵观世界各国，几乎都把能源问题作为国家安全战略对待，对能源领域的改革，虽然名义上为“市场化”，但实际上没有哪个国家的政府敢把能源安全保障完全交给市场。即便一些国家在早期曾淡化了能源安全问题，但是在市场形势发生重大变化时，又会把能源安全战略提上重要议事日程。比如英国在上世纪80年代推行大规模市场化改革，到了2000年之后，国家日益受到石油产量下降、能源安全风险加大的困扰，又重新调整、加强能源战略和政策。后来，像日本、巴西、印度、墨西哥等国家在实施本国能源行业改革时，都把保障能源安全放在核心位置。

显然，深化能源行业改革，目的不是削弱或放弃能源安全保障，而是要借助市场之手，更好地提升安全保障能力。我国深化油气体制改革的总体思路，就是坚持推进全产业链各环节的放宽准入与加强行业监管并重，重在释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，从而提升资源接续保障、国际国内资源利用、市场风险防范、集约输送和公平服务、优质油气产品生产供应、油气战略安全保障供应、全产业链安全清洁运营等“七大能力”，实现保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定的目标。

处理好能源转型、能源改革及能源安全的关系

目前，我国正在大力推进能源向清洁、低碳、高效方向转型，需要在多重目标中寻找动态平衡。从国外经验看，能源转型是顺应社会发展规律的结果，能源改革首先要适应能源转型的需要，然后是对能源转型发挥促进和保障作用。换句话说，能源改革不能盲目地为改革而改革，我国的能源改革一定要充分考虑到资源禀赋、经济发展阶段性及各方面矛盾，应认识到无论是能源转型还是能源改革，都不能一蹴而就。

我国传统化石能源和新能源之间是多能互补、相互促进的关系，不应过于强调替代。能源转型是一个过程，不能过于强调竞争，改革要有利于给每种能源找到合适的位置。尽管新能源发展速度很快，但要担当起保障能源安全的重任还有待时日。研究部署和实施能源领域的改革开放，需要妥善处理好能源转型与能源安全的关系。能源改革应设定合理、有序、相互配套和支持的体系，政府应在能源转型过程中更好地起到引导、推动和完善市场机制的作用，特别是推动先进和前沿技术的利用，合理设定政策的优先顺序。

能源革命的核心是技术革命，其他方面都要通过技术革命来推动。能源转型需要技术创新，实现能源安全最终也要依靠技术创新。能源行业扩大改革开放，一定要有利于激发创新创造动力活力，推进技术进步。无论是美国的页岩油气革命，还是巴西的深海盐下油气大发现，都是依靠技术革命实现能源革命、能源独立的成功典范。

明确政府、市场、企业的定位

在国家能源安全保障体系中，政府和国有企业扮演着重要角色。正因为此，在国际石油政治舞台和全球油气市场上，没有人会抱怨油气资源国、消费国的政府参与多了、国家石油公司垄断了等等。目前，全球有上百家国家石油公司，特别是在全球排名前50位的石油公司中，国家石油公司占比过半。这些国家石油公司与国际石油公司在国际市场上竞争合作，没有因为属于国有性质而在经营上遭遇障碍。当然，国家石油公司在参与国际市场竞争时，必须遵守国际市场规则和所在国的法律法规。

在国内市场上，国有能源公司处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，需承担政治、经济、社会三大责任，容易产生政企不分等问题。在深化改革中，既要更好地发挥政府作用，又要做到政企分开，不能用政府行为过度干预企业。像墨西哥国家石油公司的改革，历经十几年不见良好成效，很重要的原因在纠结于政府与企业的关系。他们提出想借鉴中国“三桶油”管理体制模式，主要就是看中了政府、企业、市场的关系。因此，我们还是要强调政府调节市场、市场引导企业、企业依法经营。

十九届四中全会提出国家治理能力的现代化，就是要解决政府如何发挥作用的问题，在能源领域如何体现，需要进一步研究。在一些成熟市场的国家，在推进能源领域改革时，往往立法先行，依法推进开放，即通过建立起相对完善的法律制度，以更好地处理政府、企业和市场的关系。特别是在加强国家能源战略储备、应急保障能力建设方面，迫切需要进一步完善法制和管理体系。