姜锋：德技术移民法为何争了20年

在持续20多年反复争论之后，德国《技术移民法》终于在3月1日生效，此举被称为是德国人口政策的历史转折点。按联邦内政部长的说法，新法将确保德国获得必需的外来人员进入劳工体系，而不是进入社会福利体系。这两个视角也恰恰是德国围绕移民问题几十年争论的焦点，政界朝野和社会各界观点对此各执一词，难以达成共识。赞同的意见坚称，没有外来人才补充，德国经济将面临用工荒的困境，老化的社会将缺乏活力，德国应该效仿美国和加拿大成为多元文化的移民国家;反对的意见则认为，大量移民会冲击德国主导文化，引发德意志民族身份认同危机和社会价值分裂，德国不应成为移民国家。新法定名把“技术”和“移民”联系在一起，应该是兼顾移民现实的同时，突出“技术”需求，回应社会存在的顾虑和反对。

回应引进人口客观需要

从数字上看，现今德国人口中近1/4的人有移民背景，其中持外国护照的常住居民过千万，由此观之，德国可算是一个典型的移民国家。尽管如此，多年保持良好发展势头的经济在用人方面依旧是供不应求。一项对23000家企业的调查显示，50%的企业认为最大风险是用工荒，经济界多年前就呼吁政府放宽引人条件，满足企业用工需求。另一方面，德国自身人口负增长和老龄化的趋势已是常态，劳动力的自我生产能力不断下降，只能靠外来人口补充自身缺口，否则就有种族衰亡之虞。

虽然德国历届政府都认识到人口问题的严峻性，也不断调整移民政策，但顾忌到社会对移民问题的激烈争论，均不敢在移民问题上做大动作，此前对移民都附加了优先考虑德国和欧盟居民以及特定岗位就业等诸多限制。主要执政党基督教民主同盟就曾于2010年发表纲领性文件，不赞同把德国定义为移民国家，认为没有必要从其他文化圈输入人口。然而，数据和现实都表明，企业用人需求是刚性的，德国自身人口出生率下降的趋势难以扭转，加之本国青年学习科技专业人数不足，制约着供给技术人才的能力，人口问题日益成为德国经济社会的尖锐综合性挑战，各方政治力量最终不得已承认“必须输入人口”这一客观现实。2018年12月，联邦议会朝野各党以绝对多数通过了新法，德国在移民政策上才迈出了一大步。

新的技术移民法取消了优先考虑雇用德国和欧盟居民以及限定岗位等规定，为引进欧盟以外移民打开了大门，同时，把“技术人才”定义为具有大学学历的专业人才或接受过两年以上职业培训的人，不再仅限于大学毕业，这大大拓宽了引进人才的范围，即只要在一定年龄段，具有相应的德语水平，来德求职就业就可以符合移民德国的条件。这意味着，德国对本国、欧盟及欧盟以外人员全面开放劳动力市场，反映出其人口短缺问题的严峻以及依赖移民解决人口问题的迫切。过去若干年，由于移民主要来自东欧国家，使德国饱受“抢夺人才”的诟病。欧洲大陆整体人口下降，各国普遍缺人，尤其中东欧国家人口流失严重，自然对德国不满。

兼顾经济需求和社会融合

新法放宽了移民德国的条件，但并不意味着降低了门槛，而设置更有针对性的实际用工以及社会融入要求，具体体现在职业资格认定和语言条件上。在资格认定方面，全国设立1500个职业培训资格认证点，牢牢把住移民申请人的“技术水平”这道入门关口，确保移民质量与企业实际需求高度匹配，使移民质量不只是空泛的文凭。可以说，整个认证系统是德国在全球范围内掌握和选择人才的网络。在社会融入方面，德国政府吸取以往重引进、轻融入的教训，特别强调移民要有基本的德语水平，要把融入措施前置到目标国，具体措施则通过经济组织和社会组织去完成，使融入做得更早、更有针对性。人们注意到，在新法生效之际，默克尔召集政府、经济和社会团体以及外国人社团代表参加“融入峰会”，会上着重强调移民的社会融入在新法中的重要意义，这透出德国“移民和融入兼重”的策略。

人们注意到，新法特别青睐年轻人，为未来储备人才，规定25岁以下的外国人甚至可以申请6到9个月的签证，赴德寻找培训岗位或申请大学。他们在求职过程中还可以试工，哪怕是一周10小时以内的试工。此外，对IT领域的专才也规定可以暂无德语基础，使急需行业的移民引才更加灵活。德国雇主联合会主席克拉莫称赞新法，但也提醒管理层不要为引进人才设置不必要的官僚障碍，同时，他呼吁企业要为移民融入德国社会创造条件。

移民问题承载社会分化压力

如前所述，移民问题在德国是社会和政治生活中的敏感话题，包括基民盟在内的政治力量多年持谨慎态度，不赞同德国成为移民国家。当前，德国社会的右翼极端主义兴起，人们没有忘记2015年难民潮带来的冲击，极易不加区分地把难民和移民一同排斥，新法难免受争议。人们注意到，选择党对新法投了反对票，认为新法将被外国人滥用，成为他们“入侵”德国的大门。除了政界的反对意见外，还有舆论认为，应该挖掘本国就业潜力，诸如提高女性就业程度，提升教育系统培养学生就业能力，增加学习科技专业学生比例等。先穷尽本土的就业潜能，之后再考虑从国外引入技术移民。还有人认为，新法出台的时机不对，担心明天的就业市场根本不需要今天招来的外国技术移民。以德国最重要的行业——汽车制造业为例，该行业从传统燃油车向电动车转型，随着生产数字化程度的提高，行业将出现大规模失业。

对新法未来实施的效果，有专家表示怀疑，莱布尼茨经济研究所研究员鲍尔就认为，相对美国和其他国家，德国对高收入人群的课税高。近年来，社会右翼极端主义、种族主义以及排外情绪蔓延，针对外国移民的暴力事件频发，这些都让外国移民无法获得真正的安全感。他认为，德国不太可能成为高端技术移民的首选国家。

总体来看，德国推出新的技术移民法是不得已而为之，经历了各方长时间讨论的过程，以求在经济发展需求和社会融入要求之间找到平衡。年龄老化，出生率低，对口学生少，自身人口的数量和质量无法支撑本国社会经济的发展是根本原因。在知识经济时代，知识已经成为国家竞争力的核心要素，知识的关键是掌握科技创新能力和熟练技术能力的人才。工业化程度高的国家普遍面临人口下降的问题，各国在全球范围内争夺人才的趋势很难避免。但如何使移民带来的不同文化有机地融入主流文化，不产生自我异化和文化孤岛，在相互融合中形成共有共享的文化共同体和价值认同，是比解决经济劳动力需求更加艰难和持续的问题，而这事关国家的政治安全与社会稳定。获得人才的数量和发挥人才的质量，越来越考验一个国家基于国家和社会治理的综合实力。当然，最理想的是提升本国人口质量，保持规模与质量的平衡。(作者是上海外国语大学研究员)