杨雪冬：应对高风险要激发整体治理效能

中国-世界卫生组织新冠肺炎联合专家考察组外方组长艾尔沃德在本月24日考察结束后的新闻发布会上，将中国的联防联控、群防群治防控方式概括为“全政府-全社会”模式，充分肯定了其效果，认为是“目前唯一知道的、被事实证明成功的方法”，其理念和做法值得其他国家借鉴。

毋庸讳言，中国的防控模式是有争议的。有的人认为其理念落伍，有的人认为其不太适应已经多元化高流动分散化的社会，有的认为其目标单一、要求统一，忽视了其他的个性化需求，有的认为其运行成本过高，造成一些资源浪费等等。这些争议和批评的存在，一方面印证了风险社会中没有完美治理模式这个论断，另一方面也说明这次新冠肺炎疫情的治理是在高度透明的状态下展开的，面对受疫情影响程度不同的群体诉求以及国际社会的关注，决策者必须克服各种干扰因素，在诸多目标中做出优先排序。而“全政府-全社会”模式显然是目前中国最有效的制度性安排。

之所以这样说，有两个根本原因：一是在突发事件决策时，如果没有构建出新的应对体系，就要选择当下最熟悉的体系，哪怕是传统的、“老派的”，因为这样的体系能够很快运行起来。二是新冠肺炎是一种新的流行传染病，在来源、传播渠道和治疗方案等多个方面都存在着高度不确定性，造成巨大恐慌。每个人的健康和安全需要成为首要需求，这些需求汇集起来同步爆发，冲击着治理体系中的各个单元、各个主体，单纯依靠某个层次、某个组织、某个地区是无法应对的，必须凝聚整个治理体系的力量。

因此，联防联控、群防群治这套新中国成立后形成的社会治理机制和方法，在应对新冠肺炎这种新风险时，展现了能将政府和社会各个方面的力量汇集起来，形成治理的合力，产生整体治理效能的优势。应该说，“全政府-全社会”模式是中国独有的，但从有效应对新冠肺炎这种“传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大”的风险来说，它从以下方面刺激和提高了整体治理效能，这是可供参考的。

首先是树立共同体的治理共识。中国采取的一系列包括“控疫假期”“居家隔离”和小区封闭等增加社会距离、降低社会流动性的措施，虽然给人们的生产生活造成了不便和困难，但获得了社会的认可和支持，根本原因是社会成员的“同舟共济”精神。尽管为了防止疾病扩散，人们隔离起来变成“孤岛”，但是每个地方的每个人命运紧紧联系在一起，只有做出自我的牺牲和奉献，才能确保整体的安全，进而实现个人的安全。社会民众以自我管理、自我牺牲，换来了有效降低传染率的治理效果。

其次要构建国家与社会的有效互动机制。由于不能短时间发展出来一套有效的医治方法，因此应对新冠肺炎过程中会产生诸多不确定性，大大增加了决策风险和行动的难度。这时尤其需要各级政府和本地社会之间、中央政府与各级政府之间建立起有效的互动机制，上下呼应，共同行动，以社会的积极回应来提高决策的及时性针对性有效性，在相互支持和协调治理中巩固社会信任，最终以认识统一、思想统一、行动统一，实现防控的整体效果。

第三，要发挥国家在治理过程中的权威性。尽管治理体系是多元化的，但是国家是体系运行的中心。在面对新冠肺炎疫情时，国家利用公共权威的力量，依法有效地筹集和配置资源，协调其他主体之间的行动，推动形成治理体系内部上下互动、左右联动，集中力量解决问题的局面。在面对这样的高风险事件时，认为靠市场或者社会力量就能应对的认识有些过于理想化。不过，国家也应该充分发挥市场和社会力量的特长，让他们在合适的领域发挥应有作用，弥补行政力量的不足和缺陷。

第四，必要时可打破行政层级，提高治理体系的运行效率。疫情就是命令，效率就是生命。层层请示、逐级落实的传统行政方式必然会拖延时间，造成延误，产生“有组织不负责任”的现象。打破层级，实现扁平化管理;建立统筹机构，打破部门割裂;加强地区间协同，提高行动协调性;改变工作流程，指挥前移，力量和资源下沉，发挥基层的作用等等，目的都是提高决策和行动效率，实现源头治理、协同治理。

新冠肺炎疫情的扩散，正在考验着各国以及全球治理体系和能力。在这个风险社会时代，任何既有的治理体系都难言完美无缺，面对新发的各种风险，都会出现慌乱失措，都有可能陷入停摆无效的局面。中国人民以全体制全社会的力量抗击着这个新的全球风险，目前取得了良好的成效。其他国家也应该结合自己的国情、国家和社会的互动模式等，尽快探索出适合自己的防控模式，激发整体治理的效能。(作者是中央党史和文献研究院研究员)