晋继勇：首次大规模疫情，欧盟协调受考验

截至2月25日24时，意大利新冠肺炎确诊病例增加到323人，累计死亡11人。周边邻国瑞士、奥地利以及德国、法国、克罗地亚和西班牙都已出现确诊病例。此次新冠肺炎疫情是欧盟自成立以来本土暴发的首次大规模突发公共卫生危机，自从1918年西班牙流感暴发以后，欧洲已经近一个世纪没有暴发过大规模传染病了，现代欧洲尤其是欧盟几乎没有抗击重大传染病疫情的经验。因此，此次疫情对于欧洲的公共卫生系统和开放边界原则都是一个压力测试。

尽管缺乏成熟的经验可循，目前欧盟的应对总体上还算比较有序，体现了欧盟的特色和向心力。

首先，欧盟在跨国卫生威胁应对立法方面已经制定了一套完备的法律体系。作为欧盟首部宪法条约，《马斯特里赫特条约》在第129条规定，欧盟和成员国有义务同第三国或卫生领域的国际组织开展国际卫生合作。2013年10月22日，欧洲议会和欧盟委员会共同通过了《跨界卫生威胁决议》法案。该法案旨在提升欧盟各国的应急准备体系，强化欧盟的突发卫生应急协调能力，并赋予欧盟卫生安全委员会合法的协调应对权力。此次欧盟卫生安全委员会在对意大利的疫情评估、召集会议和讨论旅行限制等措施方面发挥了重要作用。

其次，欧盟强调多边主义，致力于全球疫情防控。2月24日，欧盟宣布紧急投入2.3亿欧元来支持全球抗疫，其中1.14亿欧元用于支持世界卫生组织的全球应急行动计划，以提升那些卫生系统薄弱的国家公共卫生应急能力。正如欧盟负责危机管理和欧洲突发应对协调专员所言，“我们的目标是在全球层面遏制疫情扩散”。这反映欧盟在疫情应对中的全球命运共同体意识。

最后，欧盟加强内部各国的政策协调，总体上保持了集体行动，共同应对疫情危机。尽管意大利疫情的快速发展加剧了欧盟各国的紧张气氛，但通过积极协调，目前在申根区重新实施边界控制还没有成为一个普遍的政策取向。2月25日在罗马召开的会议上，法国、德国等国卫生部长与欧盟委员会承诺，欧盟将继续保持边界开放政策。法国交通部长25日表示，关闭边界没有任何意义，因为病毒的扩散并不局限于行政边界;德国卫生部长表示，即使意大利暴发疫情，也不应该禁止跨境旅行。此外，欧盟还从其“地平线2020”研究创新计划中划拨1100万美元用于研究新型冠状病毒。

然而，尽管欧盟各国在疫情应对方面协调行动，作为一个主权国家间联盟，欧盟面临以下严重挑战：

首先，个别成员国实施的边界管制措施对欧盟赖以存在的根本原则构成了挑战。欧盟成立的一个原则就是，通过建立无内部边界的空间，保证成员国之间的人员自由流动。根据申根协定规定，如果理由正当，申根成员国有权实施临时性的边界控制。但是何谓“理由正当”？就新冠肺炎疫情而言，无论是世界卫生组织还是欧洲疾病控制中心，目前都不建议实施旅行和贸易限制。如果要采取特殊的边界控制也必须满足协调行动、均衡和基于科学证据及风险评估证据三个条件。目前，欧盟个别成员国采取的行动，显然与申根规定和欧盟的建议不符。例如，2月23日晚，奥地利以从意大利驶往德国列车上发现两例新冠肺炎疑似感染病例为由，临时暂停其入境。瑞士邻近意大利的提契诺州已经有提案希望紧急关闭两国边界。爱尔兰敦促公民不要前往意大利疫情蔓延地区。这在一定程度上对欧盟的人员自由流动原则构成挑战，也侵蚀了欧盟协调一致原则。

其次，一些国家的右翼势力借机将疫情应对“政治化”，重新提起排外的议题。一些欧洲的民粹主义政党利用疫情危机，要求关闭欧盟边界和终止移民政策。法国极右翼政党“国民联盟”的一位欧洲议会议员声称，移民政策和松散的边界控制明显使得病毒出现指数级的扩散。意大利民粹主义政党“五星运动党”一些成员更是荒诞地宣称，由于非洲大陆与中国紧密的经济联系，来自非洲的移民会造成病毒的扩散。西班牙的极右翼政党官员甚至要求西班牙完全禁止中国人员和来自中国的货物入内。上述右翼政党力图通过将其他国家及外国移民“污名化”，来迎合国内的民粹主义分子，以期追求政治资本。

在应对疫情中，个别成员国的边界控制政策及奉行民粹主义的右翼政党对外来移民的“污名化”倾向，对欧盟传统的价值观构成了挑战。如何应对疫情危机带来的挑战仍将是对欧盟领导人的严峻考验。(作者是上海外国语大学国际关系与公共事务学院副院长)