孙德刚：美国“中东和平新计划”的醉翁之意

从1979年戴维营协议到1993年奥斯陆协议，从克林顿到奥巴马，美国历届总统都想在中东和平进程中留下浓墨的一笔，成为政治遗产，特朗普总统也不例外。但其政府花费近三年时间起草的“中东和平新计划”近期公布后，除以色列外应者寥寥。作为当事方的巴勒斯坦坚决反对，并断绝与美以一切关系;阿盟召开紧急会议，宣布拒绝“新计划”，伊朗、叙利亚、土耳其和约旦批评美国偏袒以色列;欧盟、中国、俄罗斯和联合国呼吁根据安理会有关决议解决巴以问题;连原本支持该计划的沙特和阿联酋也语焉不详，政策模糊。

首先，在安全上，“新计划”出发点似乎不是为了实现巴以和平，而是为了一劳永逸地消除以色列面临的安全威胁。美国认为，巴勒斯坦治理能力低下，为恐怖主义提供了温床;巴方不是问题解决方，而是地区不稳定的根源，故美国需要帮助巴“量身定做”一套安全治理体系，和以色列一道对巴进行“和平改造”。

“新计划”视巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动(哈马斯)和伊斯兰圣战组织(杰哈德)为恐怖组织，认为其宣扬暴力极端主义思想，在战略上配合伊朗在叙利亚、黎巴嫩和巴勒斯坦构筑反以包围圈。“新计划”要求未来的巴勒斯坦国必须“非军事化”，哈马斯和杰哈德必须解除武装，巴只能保留有限的安全部队，承担警务和反恐任务，不再对以色列构成威胁，且以色列国防军有权进入巴境内执行安全任务。

故“新计划”不是要解决巴以问题，而是要解决“巴勒斯坦问题”，将巴纳入以色列的发展轨道;美以是“治理者”，巴勒斯坦是“被治理者”。

其次，在政治上，“新计划”体现出当前这届美国政府典型的单边主义。国际社会的共识是，巴以问题应以安理会242号决议为基础，根据“两国方案”和“以土地换和平”原则，在1967年边界基础上，建立以东耶路撒冷为首都、拥有完全主权的、独立的巴勒斯坦国，支持巴加入联合国等国际组织。

但本届美国政府一改过去历届政府在巴以问题上的谨慎立场，将驻以使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷，关闭巴勒斯坦驻美办事处，承认以色列对戈兰高地主权，支持以色列在巴土地上修建犹太人定居点。在以强巴弱、巴内部陷入分裂的情况下，巴以早已不在一个重量级上，美国无视巴以平等对话的地位。

在“新计划”起草过程中，美方未与巴沟通，而是居高临下，规定了巴单方面应承担的安全义务，而不是巴以双方应承担对等义务。美国丧失了和平公正的斡旋者角色，挑战了国际社会在巴以问题上的共识，也改变了美国的一贯立场。

再次，在争议点上，美国从“巴以平衡”到“对以一边倒”。美方认为以色列是强大的民主国家，巴勒斯坦缺乏良治，甚至威胁巴方，时间在以色列一边，这是巴勒斯坦的最后机遇。

“新计划”试图造成既成事实，巩固以色列既得利益和强势地位，进一步压缩巴生存空间。如“新计划”承认争议的犹太人定居点和约旦河谷为以色列土地，巴勒斯坦领土进一步“碎片化”，由公路和隧道相连;美方要求巴方须承认以色列的犹太国家属性，耶路撒冷是以色列不可分割的首都，巴勒斯坦只能在东耶路撒冷部分地区建都;巴勒斯坦每年只能批准5000名难民回归，十年总共才5万人;未经以色列允许，巴勒斯坦不得加入任何国际组织。按照这一“新计划”，巴勒斯坦恐将变成以色列境内的“自治区”而非“独立国”。

最后，在经济上，美国提出的“和平促繁荣”构想有“画饼充饥”之嫌。“新计划”承诺十年内筹资500亿美元投资巴基础设施，为巴提供100万个就业岗位，使巴国内生产总值十年内翻一番，减少巴一半的贫困人口，使巴勒斯坦人民享受实实在在的和平红利。为此，“新计划”主张“经济治理”“人民福祉”和“政府管理”三管齐下，为巴开辟高科技“工业区”和“农业区”，为未来的巴勒斯坦国开出了综合治理的“良方”。

美国向巴方兜售“和平促繁荣”计划，表明从以往敦促以色列作出政治让步、实现“以土地换和平”，转向迫使巴勒斯坦作出政治让步、实现“以主权换援助”。但是，500亿美元如何分摊、怎样规划投资，目前还只是一种构想。美国想让沙特和阿联酋等海湾盟友买单，做到“羊毛出在羊身上”，美国顶多出个零头。即便巴方放弃政治诉求，最终能否得到经济实惠尚不确定，甚至竹篮打水一场空。

美以或许明白，巴勒斯坦不会接受这份“新计划”，但如果巴方拒绝，则可以把皮球踢给对方，给巴方扣上“拒绝和谈”的帽子。

总之，美国的“新计划”，是在阿拉伯—伊斯兰世界陷入分裂、巴勒斯坦哈马斯和巴勒斯坦民族解放运动(法塔赫)严重对立的背景下推出的。“新计划”遭冷遇，主要是因为其核心内容缺乏公平正义。近年来，叙利亚、也门、利比亚局势以及伊朗核问题等不断发展，巴以问题被边缘化。“新计划”的公布客观上使国际社会重新认识到巴以问题在中东的基础性地位，巴勒斯坦事业有望赢得国际社会更加广泛的同情和关注。

但是美国迁就和偏袒以色列，美以利用自己的强势地位，单方面公布“新计划”，不仅不能从根本上消除巴以冲突的根源，反而火上浇油，引起巴勒斯坦民众的愤怒，甚至引发局部冲突。巴以在安全和经济上存在共生关系，巴以问题得不到公正解决，从长远来看美以利益也会受损，最终没有赢家。(作者是复旦大学国际问题研究院研究员)