福山：如何从大型科技公司手中拯救美国民主？-弗朗西斯·福山、巴拉克·里奇曼、阿西什·格尔

2020-12-05

【文/弗朗西斯·福山、巴拉克·里奇曼、阿西什·格尔，译/法意读书赵宇飞】

在美国经济发生的诸多变革中，最突出的莫过于巨型互联网平台的发展。亚马逊、苹果、脸书、谷歌和推特，在新冠病毒大流行之前就已经相当强大了。而在疫情期间，由于很多日常生活都在网上进行，它们甚至变得更加强大了。尽管它们的技术十分便捷，但对于这种主导性企业的出现，我们应该感到警惕——不仅因为它们掌握着如此强大的经济力量，还因为它们对政治传播拥有如此强大的控制力。这些庞然大物现在支配了信息的传播和对政治动员的协调。这对运作良好的民主制度构成了独一无二的威胁。

如何从科技公司手中拯救民主，截图来自外交事务

虽然欧盟试图对这些平台实施反垄断法，但美国对此的反应要平淡得多。但这种情况正在开始改变。在过去两年里，联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）和一个由州检察长组成的联盟，对这些平台可能滥用垄断权力的行为展开了调查。在10月时，司法部对谷歌提起了反垄断诉讼。大型科技公司（Big Tech）的批评者现在既包括担忧国内外极端分子操纵的民主党人，也包括认为大型平台对保守派有偏见的共和党人。与此同时，由一批有影响力的法学家领导的知识分子运动日益壮大，他们正在寻求重新解释反垄断法，以对抗平台的主导性地位。

尽管人们对大型科技公司对于民主构成的威胁正逐渐形成共识，但对如何应对却鲜有共识。有人认为，政府需要拆分脸书和谷歌。另一些人则呼吁制定更严格的法规，来限制这些公司对数据的利用。由于没有明确的前进方向，许多批评者默认了应向平台施压，要求它们进行自我监管，鼓励它们下架危险的内容，并对网站上展示的内容做更好的规划。但很少有人意识到，这些平台造成的政治危害比经济危害更严重。更鲜少有人考虑过以下这个切实可行的方法：取消平台作为内容把关人的角色。要施行这种方法，需要邀请一批新的有竞争力的“中间件”（middleware）公司，来让用户选择如何向其展示信息。相比于试图将大型科技公司彻底拆分的不切实际的努力，这种方法可能更有效。

脸书CEO扎克伯格在国会山听证会作证

平台的力量

美国当代的反垄断法起源于20世纪70年代，其出现伴随着自由市场经济学家和法学家的崛起。20世纪70年代中期担任检察长的罗伯特·博克（Robert Bork）以高高在上的学者形象出现，他认为反垄断法的目标应该只有一个：消费者福利的最大化。他认为，一些公司之所以发展得规模如此之大，是因为它们比竞争者更有效率。因此，任何拆分这些公司的尝试，都只是在惩罚它们的成功。这一阵营的学者受到诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）和乔治·斯蒂格勒（George Stigler）领导的所谓芝加哥经济学派的自由放任方针的影响，他们对经济管制持怀疑态度。芝加哥学派认为，如果反垄断法被构造为以最大限度地提高经济福利为目的，那么它就应该是高度克制的。无论以何种标准衡量，这一学派都取得了惊人的成功，影响了几代法官和律师，并逐渐成为最高法院的主导力量。里根政府的司法部接受了芝加哥学派的许多信条，并将其写入法规，而美国的反垄断政策自此则基本定位于宽松的方针。

在芝加哥学派占据主导地位几十年后，经济学家们有了充分的条件来评估这种方法的效果。他们发现，美国经济的集中度在航空公司、制药公司、医院、媒体机构，当然还有科技公司中稳步提高，而消费者则深受其害。许多人，如托马斯·菲利蓬（Thomas Philippon），明确地将美国的物价高于欧洲的物价与反垄断执法不力联系起来。

如今，正在兴起的“后芝加哥学派”认为，应该更有力地执行反垄断法。他们相信，执行反垄断法是相当必要的，因为不受管制的市场无法阻止破坏竞争的垄断者们兴起并巩固其力量。芝加哥学派反垄断方法的缺陷还导致了反垄断领域的“新布兰迪斯学派”（neo‑Brandeisian school）的兴起。这批法学家认为，美国早期的联邦反垄断法规《谢尔曼法》（Sherman Act）不仅要保护经济价值，还旨在保护政治价值，如言论自由和经济平等。由于数字平台既掌握了经济权力，又控制了传播方面的瓶颈，这些公司自然成为了这一阵营的靶子。

诚然，数字市场呈现出某些区别于传统市场的特征。首先，这个领域的通货是数据。一旦亚马逊或谷歌这样的公司积累了数亿用户的数据，它就可以剑指全新的市场，并击败缺乏类似知识的知名企业。此外，这类公司大大受益于所谓的网络效应。网络越大，对用户就越有用，这便形成了一个正反馈循环，导致一家公司主导整个市场。与传统公司不同，数字领域的公司不争夺市场份额，它们争夺的是市场本身。先发者可以巩固自己的地位，使得进一步的竞争变得不再可能。他们可以吞噬潜在的竞争对手，就像脸书收购Instagram和WhatsApp那样。

但大型科技公司是否会减少消费者的福利，这个问题还没有定论。它们提供了丰富的数字产品，如搜索、电子邮件和社交网络账户。消费者似乎非常看重这些产品，即使他们为此付出了代价，放弃了自己的隐私，并让广告商对他们做定向投放。此外，这些平台被谴责的每一项滥用行为，几乎都可用具有经济效益之名来做辩护。例如，亚马逊使得母婴零售店倒闭了，这不但摧毁了主干道上的商店，也摧毁了大卖场。但该公司同时也在提供一种许多消费者认为无价的服务。（想象一下，如果人们在疫情期间不得不依靠线下现场零售，那会是什么样子。）至于针对平台收购初创公司以阻碍竞争的指控，我们其实很难知道一家年轻的公司如果保持独立，是否会成为下一个苹果或谷歌，或者如果没有从新主人那里获得资金和管理专家的注入，它是否会失败。虽然如果Instagram保持独立并成为脸书的可行替代品，消费者的状况可能会变得更好，但如果Instagram完全失败，消费者的状态则会变得更糟糕。

遏制大型科技公司的经济理由很复杂。不过，存在一个更具说服力的政治理由。互联网平台造成的政治危害，远比它们造成的任何经济损害都更令人担忧。它们真正的危险，不是扭曲了市场，而是威胁到了民主。

信息垄断者

自2016年以来，美国人已经醒悟到科技公司塑造信息的力量。这些平台让招摇撞骗者得以兜售假新闻，让极端分子得以推广阴谋论。他们创造了“过滤气泡”（filter bubbles），在此环境下，由于算法的作用，用户只会接触到能够确证其既有信念的信息。而且，平台可以放大或埋没特定的声音，从而对民主政治辩论产生干扰和影响。最大的忧虑是，这些平台已经积累了如此强大的力量，以至于它们可能有意无意地左右选举。

批评者对这些担忧的回应是，要求这些平台对其放送的内容承担更大的责任。他们呼吁推特查禁或检查唐纳德·特朗普总统的具有误导性的推文。他们抨击脸书，因为它表示不会对政治内容进行监管。许多人希望看到互联网平台像媒体公司一样，对其政治内容做管控，并对公职人员做问责。

但向大型平台施压，要求它们履行这一职能，希望它们能以公众利益为重，这并不是一个长期的解决方案。这种做法回避了潜在的权力问题，而任何真正的解决方案都必须限制这种权力。今天，抱怨互联网平台存在政治偏见的，主要是保守派。他们（并非毫无道理地）假定，如今经营这些平台的人——亚马逊的贝佐斯、脸书的扎克伯格、谷歌的桑达尔·皮查伊（Sundar Pichai）和推特的杰克·多西（Jack Dorsey）——愿意推动社会进步，即便他们主要是受到商业私利的驱动。

从长远来看，这一假定可能并不成立。我们可以假设，这些巨头中的某一家被一位保守的亿万富翁收购了。鲁伯特·默多克对福克斯新闻和《华尔街日报》的控制，已经让他拥有了深远的政治影响力，但至少这种控制的效果是显而易见的：当你在阅读《华尔街日报》的社论或观看福克斯新闻时，就已经知道这一影响了。但如果默多克控制了脸书或谷歌，他就可以巧妙地改变排名或搜索算法，塑造用户所能看到和读到的内容，并有可能在用户不知情或不同意的情况下，影响他们的政治观点。而这些平台的支配性地位，也让人们难以摆脱其影响。如果你是一个自由派人士，你可以只看MSNBC，而不看福克斯；但倘若默多克控制了脸书，如果你想分享新闻报道，或与朋友们协调政治活动，你可能没有类似的替代选择。

还要考虑到，这些平台——尤其是亚马逊、脸书和谷歌——掌握着个人生活的信息，而这些信息是之前的垄断者们从未掌握过的。它们知道人们的朋友和家人是谁，知道人们的收入和财产，以及他们生活中许多最私密的细节。如果平台的高管心存歹意，利用令人尴尬的信息逼迫公职人员就范，那会怎样？或者，想象一下，对私人信息的滥用与政府的权力相结合，那会如何——比如，脸书与政治化的司法部联手。

数字平台集中的经济和政治力量，就像放在桌子上的一把上了膛的武器。此刻，坐在桌边的人很可能并不会拿起枪，并扣动扳机。然而，对于美国的民主而言，问题在于把枪放在那里是否安全。在那里，另一个更加心怀叵测的人可能会拿起枪。任何一个自由民主国家，都不会满足于基于对个人良好意愿的假设，而将集中的政治权力委托给个人。这就是为什么美国要对这种权力实行制衡。

联邦通信委员会（Federal Communications Commission）

破解之法

要制衡这种权力，最显而易见的办法是政府监管。欧洲采取的就是这种方式，比如德国就通过了一项法律，将传播假新闻的行为定为犯罪。虽然在一些社会共识度较高的民主国家里，监管或许还有可能，但在美国这样一个观点两极分化的国家，监管不太可能奏效。早在广播电视的鼎盛时期，联邦通信委员会（Federal Communications Commission）的公平原则就要求网络保持对政治问题的“平衡”（balanced）报道。共和党人穷追不舍地攻击该原则，声称网络对保守派有偏见，而联邦通信委员会则于1987年取消了该原则。因此，想象一下，今天一个公共监管机构如果试图决定是否封锁一条总统推特，那会如何？不管做出什么样的决定，都会引起巨大的争议。

制衡互联网平台权力的另一个办法，是促进更多的竞争。如果存在多个平台，那么就没有任何一个平台会拥有脸书和谷歌今天所享有的统治地位。但问题在于，无论是美国还是欧盟，都不太可能像拆分标准石油公司（Standard Oil）和美国电话电报公司（AT&T）那样，拆分脸书或谷歌。今天的科技公司会激烈抵制这样的尝试，即使最终败诉，拆分它们的过程也需要数年甚至数十年才能完成。或许更重要的是，目前还不清楚拆分像脸书这样的公司能否在根本上解决问题。很有可能，这样的拆分所产生的婴儿体脸书会迅速成长起来，取代母体。即使是美国电话电报公司，在上世纪80年代被拆分后，也重新获得了主导地位。社交媒体的快速扩张性会让这种情况发生得更快。

鉴于拆分方案的前景黯淡，许多观察家转而希望用“数据可移植性”（data portability）来为平台市场引入竞争。就像政府要求电话公司允许用户在更换网络时带走他们的电话号码一样，政府可以强制规定，用户有权将他们提交的数据从一个平台带到另一个平台。2018年生效的强大的欧盟隐私法，即《数据保护通用条例》（GDPR），正是采用了这种方式，为个人数据传输规定了标准化且机器可读的格式。

然而，数据可移植性面临着许多障碍。其中最主要的障碍，是难以转移多种数据。虽然传输一些基本数据，如一个人的姓名、地址、信用卡信息和电子邮件地址，已经很容易了，但要传输一个用户的所有元数据（metadata）就难多了。元数据包括喜好、点击、订单、搜索等。恰恰是这些类型的数据，在广告定向投放中很有价值。这些信息的所有权不仅并不明确，而且信息本身也是混杂的，并与平台绑定。例如，过去的谷歌搜索记录，究竟如何才能转移到一个新的类似于脸书的平台上呢？

遏制平台权力的另一种方法是依靠隐私法。根据这种方法，法规将限制科技公司能够在多大程度上利用一个部门产生的消费者数据，来提高其在另一个部门的地位，从而同时保护隐私和维护竞争。例如，《数据保护通用条例》要求消费者数据只能用于最初获取信息的目的，除非消费者另有明确许可。这样的规则是为了应对平台权力最有力的来源之一：一个平台拥有的数据越多，就越容易产生更多的收入，甚至是更多的数据。

但依靠隐私法来阻止大型平台进入新的市场，也会带来自身的问题。如在数据可移植性方面，《数据保护通用条例》等规则是只适用于消费者自愿给平台的数据，还是也适用于元数据，目前还不清楚。而且即使成功，隐私举措也有可能只是减少了每个人的新闻个性化，而不是削弱了编辑权力的集中。更宽泛地说，这样的法律是要关上马厩的大门，但马早已离开了马厩。科技巨头们已经积累了大量的用户数据。正如司法部的新诉讼所显示的那样，谷歌的商业模式依赖于收集其不同产品所产生的数据，包括谷歌邮箱、谷歌浏览器、谷歌地图及搜索引擎。这些数据结合在一起，揭示了每个用户前所未有的信息。脸书也同样收集了大量的用户数据，据称部分是通过获取用户在浏览其他网站时的一些数据。如果隐私法阻止新的竞争者积累和使用类似的数据集，他们将面临被这些先行者的优势锁死的风险。

中间件解决方案

如果监管、拆分、数据可移植性、隐私法都落空了，那么对于集中的平台权力，还能做些什么呢？鲜有人关注其中最有希望的解决方案之一：中间件。中间件一般是指位处现有平台之上的软件，可以修改底层数据的呈现方式。添加到现有技术平台的服务中后，中间件可以让用户选择如何为他们规划和过滤信息。用户将能挑选中间件服务，来决定政治内容的重要性和真实性，而平台则会利用这些决定，来规划这些用户所能看到的内容。换句话说，一个具有透明算法的新公司竞争层，将介入并接管目前由算法不透明的主流技术平台占据的编辑网关功能。

中间件产品可以通过多种方式提供。一种尤为有效的方法，是用户通过苹果或推特等技术平台访问中间件。想一想用户新闻源上的新闻文章或政治人物的热门推文。在苹果或推特的后台，中间件服务可以添加“具有误导性”、“未经核实”、“缺乏背景信息”等标签。当用户登录苹果和推特时，他们会在新闻文章和推文上看到这些标签。更具干预性的中间件还可以影响某些信息源的排名，比如亚马逊的产品列表、脸书广告、谷歌搜索结果或YouTube视频推荐。例如，消费者可以挑选中间件提供商，调整亚马逊的搜索结果，优先考虑国产产品、环保产品或低价商品。中间件甚至可以阻止用户观看某些内容，或者完全屏蔽特定的信息源或制造商。

每一个中间件提供者都必须在其产品和技术功能上保持透明，以便用户能够做出明智的选择。中间件提供者既可以包括追求改进信息源的公司，也可以包括寻求提升公民价值的非营利组织。一家新闻学院可能会提供有利于优质报道和抑制未经核实的故事的中间件，或者一个县级学校董事会可能会提供优先报道当地事件的中间件。通过调解用户和平台之间的关系，中间件可以迎合个人消费者的喜好，同时为主导者的单边行动设置巨大的阻力。

很多细节问题都有待解决。第一个问题是，要将多少规划权移交给新公司。一个极端是，中间件提供者可以完全改变底层平台向用户呈现的信息，而平台起到的作用则仅仅是充当一个中性的管道。在这种模式下，中间件将单独决定亚马逊或谷歌搜索的内容和优先级，这些平台只是提供对其服务器的访问权。另一个极端是，平台可以继续完全用自己的算法，对内容做规划和排名，而中间件只起到辅助过滤的作用。例如，在这种模式下，脸书或推特的界面将基本保持不变。中间件只会对内容进行事实检查或标注，而不会对内容赋予不同的重要性，也不会提供更精细的推荐。

最好的方法可能介于两者之间。赋予中间件公司过多的权力，可能意味着底层技术平台将失去与消费者的直接联系。在其商业模式被破坏的情况下，技术公司会做反击。另一方面，赋予中间件公司太少的控制权，则将无法遏制平台对内容的规划和传播能力。但无论界限到底划在哪里，政府的干预都是必要的。国会很可能必须要通过一项法律，要求平台使用开放和统一的应用编程接口（application programming interfaces），或者说API，这将允许中间件公司与不同的技术平台无缝对接。国会还必须对中间件提供者自身做细致的监管，使其达到明确的可靠性、透明度和一致性的最低标准。

第二个问题是找到一种商业模式，激励新公司竞争层的出现。最合乎逻辑的做法，是让主导平台和第三方中间件提供者达成收入共享协议。当有人进行谷歌搜索或访问脸书页面时，访问的广告收入将由平台和中间件提供者分享。这些协议很可能要由政府来监督，因为即使主导平台急于分担过滤内容的负担，想来也仍会抵制分享广告收入。

还有一个需要解决的细节问题，是找到某种技术框架，来鼓励多样化的中间件产品出现。该框架需要足够简单，以吸引尽可能多的新进入者，但又要足够复杂，以适应大平台，而每个平台都有其特殊的架构。此外，还必须允许中间件评估至少三种不同的内容：可广泛访问的公共内容（如新闻报道、新闻稿和公众人物的推文），用户生成的内容（如YouTube视频和私人的公共推文），以及私人内容（如WhatsApp消息和脸书帖子）。

当地时间11月7日，特朗普发推质疑大选计票有猫腻，推文被折叠。

也许其中的一些问题，可以通过要求中间件达到最低标准的法规来解决。但同样重要的是，上述撕裂可能已经发生，而且从技术上来说，很可能无法阻止其在未来发生。想一想QAnon的追随者所采取的方式。QAnon是一个精心策划的极右阴谋论，它设想存在一个全球恋童癖阴谋。在他们的内容被脸书和推特限制后，QAnon的支持者们放弃了大平台，迁移到了4chan这个更为宽松的留言板论坛。当4chan的审核团队开始节制煽动性言论时，QAnon的追随者转移到了一个新的平台，即8chan（现在叫8kun）。这些阴谋论者仍然可以通过普通的电子邮件或Signal、Telegram和WhatsApp等加密渠道相互交流。这样的言论，无论多么成问题，都受到第一修正案的保护。

更重要的是，极端主义组织主要是在他们离开互联网的边缘，进入主流的时候，会危害民主。当他们的声音被媒体接收或被平台放大时，就会发生这种情况。与8chan不同的是，一个占主导地位的平台可以在违背人们的意愿和在人们不知情的情况下，影响广大民众。更宽泛地讲，即使中间件鼓励撕裂，这种危险与集中的平台力量所带来的危险相比，也是微不足道的。对民主最大的长期威胁，不是意见的撕裂，而是巨型科技公司所掌握的不负责任的权力。

交出控制权

公众应该对占主导地位的互联网平台的扩张和力量感到惊恐，而政策制定者则有充分的理由将反垄断法作为补救措施。但这只是解决私人经济和政治权力的集中这一问题的几种可能对策之一。

现在，美国和欧洲的政府都在针对大型科技平台发起反垄断行动，由此产生的案件可能会在未来几年内进行诉讼。但这种做法未必是应对平台权力对民主的严重政治威胁的最佳方式。第一修正案设想的是一个思想市场，在这个市场里，竞争而非监管保护着公共话语。然而，在一个大型平台放大、压制和锁定政治信息的世界里，这个市场就会崩溃。

中间件可以解决这个问题。它可以将这种权力从技术平台的手上夺走，交给一群新的竞争性公司，让用户可以定制自己的在线体验，而非托付给单一的政府监管机构。这种做法不会阻止仇恨言论或阴谋论的传播，但会以一种更符合第一修正案初衷的方式限制其传播范围。如今，平台提供的内容是由人工智能程序生成的模糊算法决定的。有了中间件，平台用户将被赋予控制权。他们自己，而非某个看不见的人工智能程序，将决定他们所看到的内容。