韩玉祥：都知道卫生要搞好，问题是没钱谁肯来？

【文/观察者网专栏作者 韩玉祥】

中共十九届五中全会于10月29日在京落幕。当天下午，公报发布，其中多处提及“乡村振兴战略”。

近些年，为了满足人民日益增长的对优美生活环境的需要，环境卫生整治工作成为各个城市基层工作的重点，各地相继开展了“爱国卫生运动”、“小散乱污”等整治工作。实际上，卫生问题建设也是乡村振兴战略的一个重要组成部分，为建设宜居乡村，相关工作也早已安排并开展。

对于农村的卫生状况，笔者深有感悟。脏乱差是不少农村的真实写照，尤其是如今的农村早已不再是生活垃圾能够转变为天然肥料的传统农村，白色垃圾、建筑废料等无法自然分解、带有有害化学物质的生活垃圾在农村一些角落堆积如山。到了夏天，垃圾堆处散发出阵阵刺鼻的臭味，也成了蚊虫滋生的温床。可以说，环境卫生整治工作是恰逢其时，符合人民群众对美好生活的向往。

然而，笔者在山西X村调研时却发现，环境卫生整治工作陷入了“长效困境”，即环境卫生整治工作无法形成长效机制。村主任翟某告诉笔者：“上级要求‘人人参与、户户参与’，但老百姓不干，老百姓干活就要钱，一人一天100元。长效机制没有钱怎么做？卫生打扫都要钱啊。”

可见，环境卫生整治，看似是小事儿一件，其实并不简单；如何把好事儿办好，是我们必须思考的时代命题。

一、“长效困境”的表现

笔者调研发现，环境卫生整治的长效困境不仅表现在治理资金方面，还表现在治理方式和主体性建立上。

首先，治理资金不可持续。

相对于东部沿海发达地区，中西部地区没有工业支持，地方财政并不雄厚，在环境卫生整治上财政转移支付往往只够发村干部的工资，更别说环境卫生整治上的垃圾转运费、路面清洁费，以及村组织的日常运转费用。

以X村为例，X村位于中西部，村集体经济薄弱，地方财政不足。以前X村的财政转移支付6万元，勉强够发村干部工资。现在地方财政转移支付12万，但村干部工资也一起上涨了。村干部工资9万（三个主职干部1850元/月，7个副职干部300元/月，共计9万余元）、公共卫生打扫费用6万元，共计15万元的开支已超过了上级转移支付的12万元。

笔者的家乡在河南安阳地区，村里也面临着相同的困境。近些年来，村里因为环境卫生整治，开始负债上万元。换而言之，环境卫生整治开支对中西部农村来讲，着实是一笔不小的负担。

其次，治理方式不可持续。

村干部在环境卫生整治工作中不得已采用了“哄骗吓”的方式。

哄——村干部常常会以说好话等口头照顾的方式让群众配合。比如村副主任李某谈道：“有不愿意听话的，我们高帽子带带，口头照顾一下，开空头支票。”

骗——即村干部以欺骗的方式让群众配合。比如村会计翟某聊道：“上面拨款不够，打扫卫生的钱先欠着老百姓，给老百姓打白条呗，一个个骗他们，给他们打白条。”

吓——村干部也会采取语言恐吓、暴力恐吓等强硬措施。在语言恐吓上往往态度强硬，表示这是上级要求，不要拖全县后腿；个别会采取暴力恐吓等更为强硬的措施。村委委员杨某举了个例子：“一个67岁的老人不挪家门前的柴火堆。我说你不挪，我给你挪，不要因为你一家拖后腿。最后还是他挪了。大家红脸了、生气了、较劲儿了。上面要求硬气，不硬气不行。”

资料图：腾讯视频

哄骗吓的治理方式实际上是对关系资源的消耗。基层有句俗话，嘴皮子、酒瓶子是基层治理的法宝。以往基层干部往往靠亲戚、朋友等私人关系资源摆平很多事情。但是，一方面打工经济兴起后，村庄熟人社会关系日渐瓦解，导致关系资源逐渐稀薄；另一方面，管理型政府转变为服务型政府，使得村干部已不再拥有绝对的权威，这都导致了关系资源在基层治理中的弱化。

以哄骗为例，能卖面子给村干部的人恰恰是关系不错的村民，村干部却只能以空头支票，甚至欺骗的方式回馈；而所谓的吓，也影响了与部分村民的私人关系。总之，哄骗吓的治理方式是对原本稀薄的关系资源的进一步消耗，反而会引起群众对村干部治理的不满，影响干群关系的良性发展。

最后，主体性建立的不可持续。

X村的普通群众并不认为公共环境卫生是自己的事情，只有给钱才扫地，缺乏“人人参与、户户参与”的主体性。

村干部也没有积极性。环境卫生整治对村集体来讲不仅是经济负担，而且哄骗吓的方式让村干部出力不讨好、里外不是人，因此往往是乡镇推一下，村干部动一下。村主任翟某就直言：“乡镇给钱我才‘动一下’，要作为就给我钱，要不就不作为。我每次见到乡镇领导就要钱，乡镇领导也说让你干活你总要钱。”

总之，环境卫生整治工作在治理资金、治理方式、主体性建立上都陷入了“长效机制的缺失困境”。

二、环境卫生整治的治理逻辑

环境卫生整治的“长效困境”，实际上是治理逻辑的外在表现形式。梳理环境卫生整治工作的治理逻辑，有利于我们反思问题的症结。

1.行为的标准化与生活观念的脱嵌

针对环境卫生整治工作，治理的目标是公共卫生行为，并且在行为频率、行为内容上有明确化、标准化的规定。

在行为频率上，中央设立了环境卫生督查系统。据本乡乡长武某所讲，中央督导组2019年督查本县22次，2018年督查18次，省里督查5次，平均下来一个月有两轮卫生检查。X村规定一月清扫一次巷道，但实际上是按照每季度一次的检查进行打扫，也就是一年4次。

在行为内容上，每家每户必须统一动作、统一对象。比如家门口的柴火堆是清理的对象，从来没有处理过的生活污水也成为处理对象之一。

虽然公共卫生是村民的内在需求，但是群众的卫生观念、卫生习惯与外在性行为标准之间存在张力。

在行为频率上，典型的例子是公共巷道的卫生打扫。一直以来村民都有集体打扫主巷道的卫生习惯，实属必要，也符合村民的公共卫生观念。但村民对主巷道的卫生打扫频率并不太多，一般也就是阶段性地清扫路面，过多的清扫反而会成为负担。

在行为方式上，村民有自己关于卫生对象的认定标准，也就是有自己的卫生行为模式。比如，生活污水在农村原本不是一个卫生问题。农村的生活污水不同于工厂污水，生活污水可以排放到农田里，并不会产生污染。村主任翟某就讲道：“我们村有污水处理站，一套设备124万，全县只有5个村是试点，我们乡只有我们村。说来也奇怪，几千年来都没处理过生活污水，现在要处理。”

资料图来源：新华网

再比如，家门口的柴火堆、废纸堆，一方面确实影响了村容村貌、道路整洁，另一方面群众也有生活便利性的考量。村副主任李某说道：“上面要求挪柴火堆，但村民要烧柴火，烂框子、废纸放在家门口也是方便卖废品。”村委委员杨某谈道：“挪柴火，一般一说就听，不听不好意思，上面有要求。但有的老百姓不方便，家里没地方。一个67岁的老人就跟我吵架，说放到门前有什么不好，非要放在院子里。”

总之，环境卫生整治是件好事儿，但如何契合各地村民的卫生观念与卫生习惯是我们亟待反思的问题。

2.“村民之事”变“干部之事”

公共卫生本来是村民自己的事情，是村集体的事情。然而，正是由于行为的标准化与村民卫生观念、卫生习惯的脱嵌，使得村民难以达到外在行为的标准化，于是就仅仅变成了村干部和上级的要求之事，变成了村干部必须完成的行政任务。如此背景下，村干部再找村民打扫公共卫生，那岂不就真的是卖村干部面子，替村干部完成行政任务？就不再是村民之事。

以X村为例，原本小组长是可以叫小组内成员出义务工的，也可以要求每家每户筹钱；但现在小组长难以让村民出义务工，但凡出义务工，就找村干部要钱，“义务工”变成了“要钱工”。正如村会计翟某所讲：“卫生工作量太大，老百姓不习惯，扫地次数太多了。”

3.“哄骗吓”的策略选择

卫生观念、卫生习惯本质上是生活观念、生活习惯的问题，其建立和改造的最优途径必然是以“地方性共识”、“地方性规范”的治理方式为主。然而，行为的标准化治理脱嵌于村民的生活观念、生活习惯，带来的另一个问题便是无法转化为“社会规则”和“社会共识”。结果便是，村干部无法通过社会性权威进行治理。

传统的社会权威是以理服人，站在公平、公正的角度，站在村庄社会生活的角度；如今村干部无法通过行政动员、集体商议等正式的行政手段达成共识，也无法完全依靠资金不足的财政转移支付来花钱办事儿。于是，在环境卫生整治工作上，村干部只好转向“哄骗吓”的策略选择，也就带来了治理方式的困境和村干部的主体性困境。

三、环境卫生整治工作的反思

总结来看，环境卫生整治工作的关键症结，是外在性行为标准脱嵌于村民的卫生观念与卫生习惯；而外在性行为标准，本质上是“国家规则的输入”，属于国家治理的一部分。

国家治理视角下的环境卫生整治表现在三个方面：首先，国家资金的输入，比如X村的财政转移支付、污水处理站的设备资金等等；其次，国家规则的输入，比如行为的标准化治理；最后，自上而下的督查考核，比如本乡平均一月两轮的督查考核。正是“国家治理”与“社会治理”的错位，导致了环境卫生整治工作的长效困境。

国家治理和社会治理的边界何在？公私边界何在？环境卫生整治本质上是公共生活的治理，是社会治理和村民自治的范畴，然而国家治理的规则输入却致使社会性规则无法输入，公共生活观念无法重建和再造，并导致了资金浪费、治理内耗、主体性困境等一系列问题。

综上，对于环境卫生整治工作，笔者认为可以总结两点反思。

首先，从“国家规则输入”到“社会规则输入”的视角转换。

环境卫生整治关乎村民美好生活的需要，必然要发挥村民的主体性。最为关键的是发挥村民协商议事的积极性、主动性，通过村民协商议事的方式形成在地化的“社会规则输入”，再造“卫生共识”和“卫生规范”，才更有利于环境卫生整治工作的开展。

其次，从“治理行为”到“治理共识”的视角转换。

从治理目标上看，环境卫生整治工作是针对行为方式的督查考核。然而，环境卫生整治本质上是生活观念、生活习惯的问题，只有转化为“地方性共识”、“地方性规范”才能重建社会生活秩序。因此，开展环境卫生整治工作时，在治理目标上要定位为“地方性共识的建立”，而非“标准化行为方式的形成”，考核目标也要从“对行为方式的考核”转变为“对地方性共识的考核”。

换言之，从“国家规则输入”到“社会规则的输入”的前提是给予基层干部一定的自主权，从对基干部“过程-行为式”的考核方式转变为“目标-共识式”的考核方式。

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