胡毅峰：我是城管，我怕大家问我什么时候去收复钓鱼岛

【文/观察者网专栏作者 胡毅峰】

2014年，我有幸参加了《城市梦》这部纪录片的拍摄。

我本以为这种小众题材的纪录片会默默拍摄、默默上映，又不留下一片云彩般下映。没想到这部电影会在社会上引起巨大的反响，让我也体会了一把当“男主角”被各路媒体采访的感觉。

我身边有很多朋友都很关心这部电影，专门买票去观影，观影结束后都纷纷给我打电话。有的说以前觉得你们城管蛮横，为什么电影里面这么遭业！？有的还夸我，说没想到我们城管都是演技派，演得特别好！尤其是那个王爹爹，问是哪里请的演员啊？还有的朋友直接问我拿了多少片酬……他们的反馈常让我哭笑不得。

在这里我说明一下，《城市梦》里面所有的人物和事件都是真实的，没有任何演的成分，就连我挨的那两记耳巴子，也是即时发生、真实记录的。

其实一开始对于拍摄这件事情，我内心是抵触的，甚至是拒绝的。第一，当时我才刚刚牵头当中队长，对于长期在镜头面前执法，我不知道自己能不能很好把控整个执法工作的方方面面；第二，王天成是困难家庭，为人又比较激进，占道也已经不是短期行为了，对于能否顺利拔掉这颗“钉子”，其实我也没有信心。

但是随着拍摄深入推进，我反而慢慢体会到了有摄像机跟着的这种“执法过程全记录”的好处了，那段时间我们的执法工作可谓是如鱼得水、如虎添翼。

首先，拍摄为我的工作提供了全面、准确的流程记录，我的执法过程得到了无漏洞的证据保全，面对王天成突发性脱衣、打滚、哭喊、打闹，我也不慌了。

其次，“执法过程全记录”也增加了我执法的震慑力。那时候占道问题有些不好管，执法过程中难免有些摊贩抱着“光脚不怕穿鞋的”观念要和我们争执一下。后来他们发现我有摄像机跟着，不知道是什么情况，都会推着车子马上离开。

更重要的是，摄像机也约束了我自己的行为，从以前粗线条的执法，转变成了更加细致的文明执法。我也是通过自身的这段拍摄经历，深刻体会到了当前从中央到省市一级所提倡的“执法过程全记录”的非凡意义。

目前，《城市梦》上映已经两一个月了，我也一直在关注关于这部电影的各类信息，各类影评、观影感悟和推介文看了很多。相关文章的标题都很引人注目，比如“和城管斗智斗勇，恩怨情仇”、“一场城管和小贩的温情战争”、“看城管与小贩如何为梦而战”，甚至还有标题为“又一部国产禁片要上了”……好的是，文章的内容大多是客观中肯的，甚至很多都是表扬我们城管执法的。

我本以为网友会像在过往众多“干群冲突”、“执法矛盾”事件中那样，一边倒地同情王天成这个困难家庭。然而事实上，大部分网友通过观看电影，意识到我们城管执法部门是如此的弱势，对于我们的工作给予了更多的理解和认可，尤其是对于我们的文明执法行为给予了肯定和赞扬。

其中，有一位网友的评论让我印象非常深刻。他说：

“城管的城市梦，也是武汉的城市梦，近的是要争取全国文明城市的称号，让街道这些硬件设施整洁，卫生井井有条，而远的是要让更多像王家这样的外乡人在武汉站住脚跟。实现他们的城市梦，这才是城市发展的软件，而文明执法也就是成为武汉想要实现城市梦所必须要做到的软件。正是因为这点要求，城管手握权力却更不能滥用。”

在日常的执法过程中，我们只有带上温度，以换位思考的方式解决群众之所困，才能确保执法有力度，从而实现各项执法措施的落地生根。

那么，为什么我们城管文明执法面临诸多困难？怎样才能有效化解这些困难，兼顾执法的温度和力度？今天我想和大家就这两个问题谈谈我的想法。

一、为什么我们的文明执法工作举步维艰？

记得大概是14年前，我当时的中队长组织我们中队的所有新老队员，就如何将文明执法与严格执法做到统一开过一次研讨会。那个时候大家的普遍观点是，两者很难做到统一。

有的队员简单地认为，严格执法就是要建立执法的权威性，就是见摊子就要收，说白了就是要让摊贩怕你。老队员经常说上世纪90年代一个城管队员就可以管好一条街，摊贩见到了城管，就像燕子一样飞，根本不存在现在执法困难的问题。有的队员说，文明执法就是要对摊贩彬彬有礼、语言柔和，虽然执法行为上文明了，但是执法权威却降低了，摊贩见到你却不怕你，那路上该怎么管？！

相信时至今日，在座的不少队员都为这两个概念所困惑。那么我们就在这里梳理一下文明执法这个概念。

“文明执法”从字面来看就是由“文明”与“执法”两个词组成，文明与执法是文明执法的一体两面。文明，指的是执法人员应该依法行政，避免滥用权力；执法，则指执法人员应该严格执法，避免选择性执法。

从《城市梦》这电影大家可以看到我们在和王天成斗智斗勇的过程中，做到了打不还手、骂不还口。特别是我们的执法队员李忠于，在下达文书过程中文书被撕烂了几次，衣服也被扯破了几回，但是我们并没有采用暂扣他的物资这种急功近利的方式，而是选择将执法程序严格地、一步一步地推进下去。

按程序、不退让，是因为文明执法不等于柔性执法。在面对执法冲突时，我们不能为了早点解决这件事而与对方妥协，降低我们的执法标准。同时，我们的执法行为也非常克制。

我常常觉得王天成是个隐藏的“政治家”和“社会学家”，因为他对执法人员的心理把握得非常准确。一旦发生冲突，他一闹，周边环境就会对他非常有利；而执法人员在发现现场环境不利于执法时，一般会选择停止执法。这样往往就会导致司法程序无法继续，执法效果无法达到，从而陷入政治冲突撤退的怪圈。如果他闹得够大够凶，产生了严重的后果，作为执法人员的我们甚至还可能被相关机关追责问责。

从王天成到我们日常执法时遇到的其他各类案例，深入分析，我们不难得出，文明执法就是在冷静处理、不激化矛盾的同时，严格按照法律法规开展执法行为，严格依程序执法，最终达到应有的执法效果。所以，文明执法是严格执法的基础，甚至文明执法涵盖了严格执法。

那为什么我们在日常执法中会觉得文明执法与严格执法不好统一呢？就拿简单的占道摊贩问题来说：收吧，如果没有一定经验，把握不了现场，就会引发冲突；劝吧，你退一寸，对方就会更进一尺。

“打蛇打七寸”，解决问题必须首先摸清问题命门，我们先来分析一下为什么我们在文明执法过程中会处处受限，如此被动。

首先是执法大环境中众多不利因素导致城管执法行为容易被误解。

刚刚参加工作的时候，我连同学聚会都很少参加，原因很简单，就是城管“名声”不好，我怕大家嘲笑我，怕大家问我什么时候去收复钓鱼岛。社会上各类群体对我们的工作是不理解的，甚至是嫌弃和鄙视的，这些误解渐渐地成为了我们执法过程中难以逾越的高山。

晕轮效应导致城管执法冲突一旦发生，我们执法人员便背上了“欺压百姓”的恶名。这一点，被“王天成们”充分利用，他们甚至认为和城管发生冲突是理所应当的，“打城管”甚至是在“为民除害”。这些直接导致我们从依规合法地执法变成畏手畏脚、瞻前顾后，生怕自己稍有不慎便从“执法者”变成了“施暴者”。

同时，当前的社会生活千变万化，社会环境波谲云诡，因为城管执法涉及城市生活的方方面面，所以我们的日常执法既要防范“黑天鹅”，还要抵御“灰犀牛”，执法环境的多变性和不可控性成为了我们执法过程中难以抵御的火山。

另外，因为执法内容与每一个居民的生活息息相关，导致我们长期在放大镜下工作，“两微一抖”等新型自媒体对于执法行为片面的、主观的报道，还有一些不良新闻媒体为博人眼球而刻意扭曲事实真相的报道，让城管执法人员的执法压力大到难以言喻。

前几个月，四川绵阳城管跪式执法的照片在网络疯传，具体情况是城管执法人员在劝离摊贩的过程中，因为摊贩突然下跪，城管多次搀扶、开导无果后，不得已采取跪劝方式。城管为何而跪？我认为无外乎两点，一是面对负面舆情的手足无措，二是执法方式穷尽后的无可奈何。负面舆情在不知不觉中成为了我们城管执法时望而生畏的冰山。

二、现场接触性执法导致城管执法矛盾更易被激化

城管执法的工作性质决定了我们马路办公的工作方式。众多的城市环境问题必须要现场执法，当面解决，这种现场接触性执法就决定了，我们在和当事人面对面接触过程中各种冲突必然会随处可见、一触即发。

其他执法部门，比方说公安、工商、税务等部门，他们的工作人员把单子一开，就可以离开了，行政相对人必须乖乖地去他们办公室主动解决问题，这是一种非现场执法。而我们的工作内容是以城市环境管理为中心，我们的工作标准是以城市环境秩序的好坏为导向，坐在办公室是解决不了问题的。这就决定了我们的执法公空间是开放的，而开放的空间必然导致我们会面临管理上的复杂性。

就拿《城市梦》里鲁磨路举例。鲁磨路在没有得到有效管理之前，占道经营的问题非常严重，也是我们局、大队各级领导的一块心病。那时候路上有几个著名的占道经营者，我们有同事给他们取了绰号。比如，“一王双后”——“一王”当然要归“王天成”这个地摊王莫属，“双后”就是一个卖豆腐脑的婆婆和一个卖鞋垫、袜子的婆婆；还有“河南三剑客”，即河南张、小马、二刚。

这些占道经营者的情况，我们必须天天上街摸清楚。这些占道经营情况，从执法局到执法大队都集中整治过，整治当时有所收获，可是集中整治不可能天天有，最终还是要落到日常管理中来。

比如你是一个新进来的城管队员，你拿着第三方的照片来控管出店经营的时候，店铺老板会对你说，“那些占道你不管，你来管我？”站在店主的角度，想想也是的哦，出店他至少还有门面，那些占道摊贩似乎情况比出店更严重，更该被取缔。

当你管控占道摊贩时，经营者又会说，王天成24小时都在大马路上经营，我每天5点才出来，你先把他管好了再来管我。这似乎说得也有道理。可是当你找到王天成时，才发现他正虎视眈眈地看着你，可能还不等你说话，他就把衣服脱了，还没等你动手，周边的群众已经说你不文明执法。

我们在大马路上执法，在这个开放的空间里，往往执法人员不占优势，偶然因素不可控制，导致文明执法在推行过程中腹背受敌。

三、执法流程不够清晰导致执法措施落实不够有效

城管执法局是一个兜底的部门，管理的内容细小、琐碎且性质不清晰，街头执法与适用法律法规之间存在着张力，这些也约束了我们的文明执法。我把近期碰到的一个案例同大家分享一下。

有一个创业大学生准备在辖区开一家民宿酒店，他在团结大道旁挖了一个化粪池，被我们巡查人员发现。通过常规判断，这应该是占道施工行为，他需要办理占道许可的手续。他这可能也是建设行为，但需要规划部门的审批。我们就让他停工接受调查。

行政相对人到我们办公室首先拿出了行政审批局的一份不予受理决定书，内容是“挖掘区域属于该建筑物红线范围内，不属于审批局审批范围”。行政相对人也到规划窗口去咨询，规划部门也明确表示，不归他们审批。明明是建设行为，却没有审批部门去对接这事，来合法合规地进行审批。

这事情就在无人审批的情况下被转到执法部门，要求我们直接进行监管。紧接着投诉也来了，说我们庸政懒政，踢皮球，拖延施工。作为政府行政工作中流程链条靠后的执法部门，我们却因为权责划分不清晰成为了兜底部门。

再谈谈《城市梦》，我想问问大家，我们要对一个流动商贩进行处罚时，第一步需要做什么？是敬礼？是亮证？还是下达温馨提示？我想在现实情况下，最关键的一个环节还是要把流动商贩的经营工具收回来吧。但在电影里大家都看到，你想文明执法，王天成偏偏不让你文明执法，并且屡试不爽。

我们的法律程序，有些情况下，只是单方面增加了执法成本，却没有同时增加行政相对人的违法成本，反而为其违法行为提供了空间。

四、执法对象相对弱势导致执法行为被动无援

同样是执法者，为什么没有违法者敢轻易袭警，而城管被打却屡见不鲜呢？我觉得究其根本还是执法对象带来的区别。狭隘地说，警察面对的是侵害社会群众利益的犯罪分子，而城管面对的是方便群众生活的平头百姓，而且他们不仅手无寸铁，还可能是像王天成那样的困难家庭、弱势群体。

我们管理的事物看似都是一些小事，但这些小事往往又具有敏感性，事件虽小却牵扯这城市大环境的整个提档升级。还是以占道问题为例，一方面，大城管考核和创文工作对于占道这类“面子问题”一向都很重视；另一方面，大家又很关注社会底层靠摆摊生活的这类人群，占道摆摊是他们的谋生方式。我们基层中队的执法队员在日常执法过程中往往对于这类问题难以把握、进退两难——不收吧，上级可能会追究你的责任；收吧，好像又不顾别人死活、断人生路。

前段时间全国各地提倡地摊经济，我相信各位城管都面临着管理上的困惑，法与情之间的所有矛盾似乎都集中到我们城管执法工作中来。执法内容和执法对象的特殊性让我们的执法工作频繁受掣肘，让我们的执法人员流汗、流血又流泪。这些也真正印证了我们李忠于队长说的一句话：

“他们是生活上的弱者，我们是工作上的弱者。”

五、要怎样将文明执法和严格执法有机统一？

文明执法的基本要求，我想大家都知道，要热情服务，要举止文明，同时不能胡乱作为，要杜绝执法的随意性。我想从以下几个方面谈谈我对这个问题的一些思考。

首先，我们要认识到严格执法的目的。

严格执法的目的就是要严格按照法律法规，严格按照执法程序，去解决工作中存在的问题，从而达到执法管理的效果。然而，在推动执法程序的过程中，我们又必须以文明执法的方式，将每一步程序落实到位，这就无形中增加了我们的执法难度。

电影里的王天成采取脱衣服自残、躺在车水马龙的行车道上、冲撞执法队员等过激行为，一方面是为了向周边群众展示自己的弱势以博取同情，另一方面也是为了激怒我们执法者——一旦发生冲突，不仅执法现场会失控，执法程序也会陷入无法推进的境地，他占道经营的违法行为就能够继续。

在电影里大家看到的王天成儿媳妇，勤劳、本分、识大体，可是在我们的执法接触中她一个女同志曾将我们一名协管员直接打伤，我们的执法人员依旧隐忍克制，才有了电影里大家看见的夫妻两人和我们面对面坐下来谈，配合我们执法拆除的画面。

在执法过程中，我们只有一直保持理性的克制才能转被动为主动。我们相信群众的眼睛都是雪亮的，只要我们不降低标准、不违背初心，就一定会得到执法对象和周边群众的理解和支持。所以，文明执法就是严格执法的出发点和归属点，当我们以“文明”两字来时刻要求自己的执法行为时，执法措施必将效果倍增，执法过程必将持续向好。

其次，我们要建立起城管执法的立体网络。

城市环境的管理从来都不是一家之事，要让城管执法提质增效，我们基层执法中队就必须要构建起横向纵向多个维度的立体网络，营造良好的执法环境。我就从我自身的工作实际谈谈城管执法立体网络的构建。

首要是处理好与街道的关系。现在执法力量下沉，中队面临双重管理，街道的支持程度甚至能够直接决定你工作的成败，按照“属地管理”的原则，我们的一切执法工作都是服务于街道的。

同时，街道作为一级政府，能够调动的资源相当丰富，例如它可以通过管理服务外包解决我们在开放空间里执法管理人员不足的问题，加大城管执法的覆盖面和行动力；也可以通过跟辖区平行单位取得联系，利用一些适合的广场空地，开展疏堵结合的试点，减少管理执法上的压力。现在的“网红路”鲁磨路就是当年在街道的大力支持下，我们中队进行了为期一个月的全面整治而打造出来的。

再就是处理好与社区的关系。社区作为与群众联系最为密切的毛细组织，对片区的各种情况都了如指掌。例如你可以通过社区全面了解你这个片区有什么疑难杂症、居民的构成情况、你的执法对象有什么社会背景、片区内有哪些历史遗留的问题等等，这些都会影响到你的执法策略和执法效果。大家在电影里看到的，我们在对王天成的报亭下达文书的时候，王天成不签字，也是由社区工作人员签字确认的。所以说城管的执法工作离不开社区的支持。

此外，我们需要处理好与公安派出所及其他区直职能部门、执法部门的关系。“滴水成河、聚沙成塔、粒米成萝”，城管执法单打独斗的效果必然会受限，这就需要我们充分利用各种执法资源，开展综合性联合执法，提升城管执法内生效能。

再次，我们要积极争取上级党委政府的组织支持。

作为基层执法中队，我们的执法权限和处理各类问题的能力确实有限。但是，城市管理又是一项面面俱到，牵一发而动全身的工作。比如说，有些特殊的钉子户，相关的历史遗留问题、一些疑难杂症远远超出了基层中队这一级的处理权限和能力范围，要根治这类问题就必须寻求上级党委、政府的支持。

同时，城管执法本身就是综合性很强的工作，就像我在上一点里谈到的，开展综合性联合执法是提升城管执法效能的一个有效措施，而综合性联合执法的协调、调度工作更是离不开上级党委、政府相关部门的支持。

另外，“上面千根线，下面一根针”，怎样把党委、政府和上级部门的顶层规划落到实处，才是我们城管执法工作的落脚点。我们基层执法人员要结合工作实际做好逆向反馈，为各类规章制度等规范性政策的制定提供现实意见，明确工作推行的具体标准和尺度。

从城市管理体系角度来讲，城市管理是社会现代化的重要组成部分，作为城管管理核心执法力量的我们，需要进一步理顺体制机制，让城管执法从体制上、从制度层面变得更加合理。最近几年如火如荼的城管执法体制改革也是在试图破解这个问题，这些系统性问题就必须充分争取上级党委、政府的支持，以基层执法实际为纲，才能实现问题导向、精准施策、标本兼治。

最后，我们要树立良好城管队伍形象。

我们每天上班，身披制服，头顶国徽。无论客观环境如何，主观上我们必须克服妄自菲薄的问题，从内心摒弃外界不利因素的干扰，克服畏难情绪，认同并热爱我们的工作。作为执法者的我们，代表着政府形象，必须牢固树立“四个意识”，践行“四个自信”，做到自立与自强。

城管执法工作是城市高速有效发展的根本保障，是城市发展中不可或缺、至关重要的组成部分，我们必须高标准、严要求，从理论素养到职业能力全方位提升自身综合素质。尤其在执法过程中，一定要做到行为规范，面对执法冲突隐忍克制，时刻牢记自己的使命和担当，把每一次执法行为都当作是自身形象的展示，让文明执法入脑入心，外化于行、内化于心。

要以“强基础、转作风、树形象”活动为契机，乘势而上、顺势而为，充分整合主流媒体和自媒体网络资源，抓住每一次形象展示的机会，要时刻紧绷群众监督和媒体监督之弦，守住底线、不碰红线、远离高压线，从自身做起、从小处着手，扭转当前存在的小部分负面舆论，将城管执法的温度和力度有机结合、双向发力，树立执法为民的良好城管执法队伍形象。

通过《城市梦》可以看到，我们城管执法队员看似在解决一个14年的占道问题，其实我们是在解决民生问题。虽然我们城管执法所管的事情都是一些琐碎的小事，其实它又是天大的大事。我们不仅是基层的执法者，我们的行为、我们的举止还代表党和政府，我们代表党和政府来管理这个城市，党的宗旨是为人民服务，这是我们执法的内在要求，“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。”

所以，我们必须要充分落实文明执法各项措施，通过我们的文明执法来践行“自由、平等、公正、法治”，打造武汉新一线城市“清洁靓美”的良好形象，为大武汉的崛起增添城管注脚、作出城管贡献。

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