樊鹏：“十个手指弹钢琴”，是中国的制度优势
【采访/吴立群 视频/崔英、杨润】
观察者网：新中国发展70多年至今，我们已经从解决温饱走向了高质量发展阶段。但目前，各个地区、各个领域均存在不均衡现象。在高质量发展阶段，我们该注意哪些问题？具体该从哪些方面提升政府的治理能力？
**樊鹏：**随着我们“十四五”规划（2021—2025）即将要完成发展的一个阶段性任务，也就是我们国家的全面建成小康社会这样一个目标将要告一段落，我们接着就要进入到第二个百年目标，也就是开启全面建设社会主义现代化国家这样一个新的征程。
中央给提的一个要求就是高质量发展，那不是一个比较抽象的一些标准，而是说我们国家，今天走到了一个阶段——不管是考虑我们的工业化水平，还是考虑我们的城镇化水平，还是考虑我们国家整体的发展的实力和任务，都要考虑高质量发展。这既是现实情况的反映，也是我们给自己提出来的一个很务实、很具体的任务。
确确实实正如你所说的，就是高质量发展，它需要国家治理体系的跟进。因为在中国，大家知道经济的发展、社会的发展跟我们整个的党的领导体制、国家治理体系是分不开的，二者是非常紧密的关系。因为高质量发展的阶段，它有很多自己的内涵，也就是说在经济社会各个层面会有新的变化。
这些变化出来之后，会有一系列的结构性的特征，就会对你的治理体系提出新要求，所以我们知道在今年的7月30号，总书记在中央政治局会议上，做出了这样一个高质量发展阶段的判断。
在这样一个时间点上，有哪些新的环境和新的任务？比如说我们现在城镇化水平已经更高了，我们已经从1980年的18.2%的城镇化率，达到2019年的60.60%。我们从总体上已经比较成功地实现了城镇化的目标，但是如果你去细究的话，会发现我们的城镇化还存在很多的不足，有量的，也有质的。
为什么这么讲？因为城镇化率是总体上全国性的，但是它还存在很多不平衡性的问题，尤其是我们瑷珲—腾冲线以西广大的中西部地区，还远远没有完成城镇化的指标。我们如果要到发达国家的中等水平的话，也基本上要达到大概70—75%左右。
而且，我们还存在一个不充分、不平衡的问题，另外我们目前的城镇化的质量还不高。一方面，我们大部分的居民到了城市工作，但它是不是这个实质意义上的城镇化呢？什么叫实质意义上的城镇化？就是你要有公平公正高效的社会体系的支撑。比如说，我们很多人在上海工作生活，大家都在上海这个城市空间里边，但是社会保障的水平层次还参差不齐。如果是同等国民待遇的城镇化，还有很长的路要走。
2019年8月10日，在上海市长宁路，一名外卖员冒雨送餐。
那么如果考虑到这些因素，你就会发现下一步，这种高质量发展阶段实际上还需要国家治理发挥它的效力。比如在我们的社会保障方面，在促进区域之间的这种均等化方面，在进一步拉动高端要素聚集的这种城镇化的质量提升方面，还需要做很多事情。
也就是说需要进一步优化我们的公共服务，优化我们的基础设施，提高我们整个城市发展的公共产品供给能力。甚至应该说在就业、在社保、在户籍各个方面还需要进行很多系统的改革。
所以我想说的是，我们高质量发展需要政府有非常高效能的治理能力。这个也是今年5月份总书记在十三届全国人大三次会议上，在会见内蒙古代表团的时候提出来的。他说配合高质量发展阶段，我们要有高效能治理，来支撑高质量发展的那些重大规划、重大改革和重大政策。我认为这是国家能力的第一个方面。
其他方面，我想可以简单说一下。你比如说，我们这样一个城镇化水平，我们还需要什么？整个国家的治理体系要能够适应新的城镇化的水平下，这样一个新的社会组织系统的一些特征。因为我们的城镇化率一方面很高，另一方面我们城市内部，它的社会组织体系、社会结构、权力构成都在发生翻天覆地的变化。
我可以举一个例子，比如说改革开放初期的时候，我们的城市单位就业人口比重非常高，大部分人都可以找到一个单位，最高的时候能达到60%多。但是今天我们的城市单位就业人口，已经只有13%点多，也就是广义的财政供养人口越来越少，大部分人都流向了我们的企业、社会组织，其他的各种团体。
这意味着什么？如果你要用传统的管理方式和管理手段来治理这些人，治理这些社会群体，有时候我觉得可能就会显得相对滞后。适应崭新的城市管理、发展的这种特点，我们可能要适时调整治理的方式、工具。
你比如说上海是一个魔都，甚至可以和纽约、东京相媲美，那么这种情况下，中国还有其他很多欠发达的地区。你想想这两种地区，你不可能用同样一种理念、同样一种方法、同样一种工具来治理。
所以，就像总书记在上海考察的时候提出来的，大都市治理要用绣花针的精神，要用更包容的方式，实际上这反映的就是我们治理体系的变革，要能够反映社会组织变革的特点，要能够反映一个时代比较崭新的社会精神气质的变化。我觉得这是一个很重要的方面。
我们还要意识到一个问题，就是高质量发展阶段，同时也是高风险发展阶段。在高质量发展阶段，如果考虑到它的这种要素的复杂性和阶段性的特点，那么你就会意识到高质量发展阶段也是这种矛盾多重复杂叠加的一个阶段，而且它给予你社会管理和国家治理的时间和空间的压力非常大。就像新冠疫情，就是一个例子，能在极短的时间内引爆一个系统性的社会危机。
因为高质量发展阶段，必然是要素高度流动，高度关联。高度关联就带来一个结果，就是你一旦有一点风险，就有可能从一个局部蔓延到全体，甚至影响到整个体系运转。所以我觉得在这个阶段，对于治理来说，我们可能要更多地提升风险的预测、预警能力，要能够应对各种信息的不对称和各种指数级的复杂性问题。
我觉得这个是非常重要的。越到高质量发展阶段，我们社会运行的人力资源、物力信息都是分布式部署的。计划经济时代，所有的东西都统在中央的大脑里，但是在高质量发展阶段，分工越来越细，治理意义上的要素是在分布式的摊平。
那么在这种情况下，危机一旦爆发的时候，就非常考验你如何在最短的时间内，可以有效调集这些分布的资源、力量。因为不是政府掌控一切，也不是某一个政府部门可以掌控一切，所以这就对于整个的国家治理体系应对危机的资源的调动能力、信息的整合能力、风险的预测监控能力要有非常强的掌控。
观察者网：如您所说，今年年初的新冠疫情对政府的风险治理能力提出了挑战。从制度因素考虑，您认为中国能成功战胜疫情的关键在哪里？从应对突发事件的角度来看，还有哪些可以改进的地方？
**樊鹏：**先说第一个问题，这次疫情在初期是出现了一些混乱，这个是我们在总结这次疫情的经验和教训的时候能看到的，我们也毋庸讳言。但是，中国体制的优越性在于说，在经历了一个很短暂的混乱无序之后，很快进行了一次高效有序的反应。
为什么会出现这个情况呢？我觉得这里边应该讲有很多优势。比如我们从宏观上看，在中央地方关系上发挥了很好的作用，哪些中央管，哪些地方管，这个应该说配合得很好，收放自如。因为发生重大危机的时候，地方更有信息优势，该放权就得放权，但有些重要的事情，中央要做。
整个地方治理体系中间，我们也有比较好的做法。比如说中央把关口前移，不只在北京坐镇指挥，国务院的协调小组，还有中央的决策机制都到了湖北武汉。这个时候就使得地方应对危机的这些机构、人力资源很好地形成了一盘棋。
另外，我们这一次也比较大规模地把社会专业力量用上了，这是中国在过去20多年时间里积累的社会力量。在98年抗洪救灾、过去一些年的地震救灾中，我们都能看到，但这一次规模更大。
中国实际上是国家社会双轮驱动的一个公共危机的应对机制。我们的技术群体、国内的新技术企业，像腾讯、百度这些企业，不管是在信息的收集，还是物资的调配，甚至在对接国际资源方面，都发挥了很重要的作用。
还有基层的社区管理，我们也做得不错。
但是我更看重的是什么，如果你要讲一个最大的特点或者是关键的变量，我觉得这次中央政府的作用非常重要。
因为我前几天还跟韩国大使馆的一个参赞座谈，他就问：“中国的防疫为什么需要中央来做？你看我们首尔就交给了首尔市政府来做，国家基本上不管，也处理得不错。”我说：“中国不行，因为中国太大了。它涉及到地域之间的这种复杂的高频度的人口流动，还有我们的资源分布的不均衡，疫情爆发的多点式特征等等方面的挑战。”
中国一定要有中央政府在危机防控中的参与和干预。全国性防御战略的制定是由中央做的，疫情期间不仅要控制疫情，还有很多次生灾害要控制，你还要有生产，你不能不吃不喝，你还要有公共安全、物资的调动，各个方面，中央是少不了的。我们还要损有余而补不足，中央政府在关键的时候紧急调拨了10亿资金给武汉。另外在很多环节上调拨物资，包括动用军队来援助湖北，这都是中央政府在发挥关键角色。
还有一个就是重要的人事布局和重要激励机制的调整，比如说针对前期的一些情况果断换班换成员，这都是中央通过它的人事组织制度进行果断的出手。又比如说高强度的科研攻关，医疗物资的全国统一调度和确保绿色通道物资，中央都起到了重要作用。因为疫情爆发的时候，各地会强化自保，甚至还出现了云南截留物资的一些情况。这样的话，全国怎么样打通一盘棋呢？所以，这些我就想着都是由中央出手解决的。
当然，疫情期间的经济生产、舆情引导、社会稳定、国家安全，甚至还要对接国际上的一些需求，中央政府在这些方面也都起到了关键作用。
第二个问题，我觉得我们在处理政治和科学的关系上还有一些值得检讨、改善的地方。比如说在信息的上报方面，我们还存在一些问题。还有，中央、地方的事权划分不够科学等等。另外我们还有一些信息孤岛的问题，我们的预警能力还值得提升，也就是中间的各种信息成本还比较高。这背后，我觉得蕴含的问题就是怎样更好地协调政治和专业的关系。
政治很必要，因为中国的事情是我们的党和政府负总责的，所以重大的决定必须由它来做。但另一方面，在这个决定过程中，怎么样更好吸纳专业力量、专业意见，使得科学的专业力量可以在关键的决策环节上发挥关键作用，在这一点上，我觉得可能还是需要改善。
第二个就是在央地关系和政府层级间关系上，我觉得还有值得调整的地方。因为地方爆发疫情的时候，我们需要地方形成一盘棋。比如说我们要一位省委书记、一位市委书记，能够统合所有部门、所有力量。
但是，我们过去这几年改革比较强调集中统筹的改革、自上而下的指导干预。这是由我们改革发展的阶段性特点决定的，我们现在不是单打独斗，我们需要从总体上应对问题，强化问题导向、目标导向。
凡事我们要辩证统一地看，这样的安排有好处，但也造成了问题。也就是，地方的一个机构、一个部门，要同时对上负责，还要同时对地方负责。如果地方应急的时候出现了很多命令，他就要考虑这个命令，是不是跟我上面的要求打架，他就容易配合衔接不起来。
我们在武汉疫情初期的时候，就看到了这样的情况。比如说建方舱医院的时候，很多拖拉机进不去，因为交通部门不放行。一开始，磨合的制度成本很高。因为中国是一个条块分割的体制，实际上这种体制在应对危机的时候是要付出制度成本的。
我觉得我们应该研究一下常态情况下怎么管理，以及非常态情况下，上面的权力是否可以向地方让渡。比如说，《紧急状态法》启动之后，我是不是可以不按照上级的要求，而主要是围绕地方的疫情防控的要求来做事。我觉得这个是中国比较值得改善、值得思考的一个地方，也就是说在处理中心化决策和处理分布式管理、临机决策之间，中国体制的这种效能还可以再优化一下。
我觉得如果再加一点的话，就是基层治理问题。这几年，我们一直在强化基层能力建设，甚至在街道社区层面，全国各地都进行了很多探索。目的实际上就是增强基层的社会治理能力，创新基层的社会治理方式，让基层的能力能够得到盘活。
这次疫情总体上看，我们基层的管理是有效的，但是也暴露一些问题。我们的基层在处理一些问题上法制资源不足，很多手段都是我们临机性选择的，它的法制依托不足。比如说，我要用什么方式管理这个社区，怎么在法治轨道上管，而能够不侵犯居民的一些权力？我觉得可以利用这次疫情来补齐短板。
我们基层还暴露了一个问题，就是我们的专业化防控能力是不足的。在武汉疫情最凶猛的时期，社区承担了巨量的工作，但是他没有专业化的力量配备。比如说这些发烧的病人到他这儿之后，怎么样很好地分流？他没有办法判断，但是我们又没有办法让很多的医生下到基层。所以围绕重大风险的防范，强化基层的管理能力以及增强一些基层的专业化配备，我觉得这个是比较必要的。
观察者网：最近，您在媒体发文提到，相对于当前的形势与任务，我国的治理还存在一些深层次问题。从大的方面来讲，地方在执行改革的时候，需要讲究条件、火候，“避免四面出击”。近期在基层调研中，您是否也看到过一些问题？
**樊鹏：**现在我们的治理应该说是取得了很大的成就。尤其是中央层面的改革，包括我们的党和国家机构改革，包括我们的修改宪法，这些都为我们国家治理打下了一个很好的政治基础。比如说国家机构改革，党政军群的横穿纵贯，就使得过去曾出现的治理体系中的短期化、碎片化现象得到了很好的改善。这些也使得我们整个治理体系中的制度资源能够比较好地围绕问题统合起来。例如，治理宗教问题，很多机构都可以更好地协调；市场监管方面，我们通过几个部门整合得到了很好的制度整合效应。
另一方面，我们自上而下的这种统筹推进改革的能力得到了极大的增强。党的全面领导权、中央的谋篇布局能力、重大部署的落实能力，都得到了很好的增强。应该说，适应现阶段的发展需要。这些改革的措施以及我们整个治理体系的运行，总体上取得了非常大的成绩。
但是即使这样，就像总书记在四中全会说明里边也提到说，我们的治理还是不完善的，还存在问题，我们还需要与时俱进地去改善。我觉得，我们也可以换一个角度来理解现在治理上值得关注的一些现象。
我们现在的改革比较强调顶层设计跟统筹改革，这些都没问题，中央实际上是有一个总体设计，但是到地方，你还要根据地方的情况把这个方案要细化、具体化。根据我们的事情、政情、国情、地情来设计。但是现在地方有些改革，实际上不太讲究改革的条件，也不太管这个时机有没有到，资源是不是配套，就开始推行。
我自己观察有些改革步伐有点过快，有一些“四面出击”、“一味追求大而全”的情况在里边。这种情况就造成改革和治理很容易一刀切，因为上面布置要做，那我这件事情就要全面落实。有时候会不讲条件，不计成本。
这样的话，一些政策可能容易超出地方行政的承载能力，或者超出地方制度为落实政策所支付的成本。我觉得这是一个比较大的问题。
还有一个，现在因为比较多强调“整体推动”，这也带来一些单纯追求治理形式的情况。比如说，我们的“全覆盖”、“网格化”容易造成对于治理需求多样性的忽略。
我们看到某些省份在推动优化乡村、村庄布局，推动农民城社区化改造的一些政策上，一定程度上采取了一种比较大而化之的政策，没有细分，没有深耕细作，结果带来的是一种比较低质量的全覆盖。
还有一点，就是在一些改革中间没有注意到治理的联动性。中国的一个制度优势实际上是“十个手指弹钢琴”。你不能说，你这件事比别人都重要，大家都得按照你这件事的规则来做。
实际上中国过去叫“九龙治水”。“九龙治水”原来都是外媒，或者是一些其他媒体评论我们制度劣势的。但实际上我觉得“九龙治水”，一定程度上是个优势。为什么？因为围绕重大的决策、治理的任务，大家都坐下来谈。同样一件事情，有很多部门负责，交代责任。
比如讨论长江三峡的建设，我要水利部、电力部门都要来参与。这样大家就要展开沟通磨合。这就使得决策的风险在协商的过程中，暴露得比较充分。所以，社会上有时候会说中国的制度效率低，但是你会发现我们一卡一卡都推进过来了，我们把这些问题都解决了，而且风险特别小。这里边一个优势就是大家十个手指弹钢琴，而且彼此相互让渡权力，把该说的都说出来进行磨合。
三峡大坝，图自新华网。
但是现在有些改革，过分地依赖高位推动。就像我们在有些地方进行煤改气的改革。环境保护部门就开始做，做完之后你会发现，都改造完了，最后发改委说无法保障供气。这就带来了问题。环境部门就讲说，这个事儿是重要的，是涉及到青山绿水事业的。但是发改委说，我这个事儿也很重要，我这个是要保工业的，我如果把气都给你，我的工业就不冒烟了。
所以我就说，实际上中国的治理其实应该更好发挥好这种综合的优势、磨合的效应，不能顾此失彼，厚此薄彼。
观察者网：在谈到治理效能的时候，我们常会提“政策全覆盖”和“系统集成”。刚才您提到了不要片面在基层推行“全覆盖”，那么在您的观察中，基层目前在“系统集成”这方面做的怎么样？
**樊鹏：**我们今天的社会治理遇到了一个好的时代，就是新技术革命。因为它使得我们可以利用崭新的技术手段，就像你刚才说的，用系统集成的方式来克服基层治理中过去长期存在的资源的碎片化，克服“数据烟囱”、力量不足带来的治理问题。
我觉得这非常好，而且我过去一段时间在地方调研，尤其是到了江苏、浙江这些地方，它的技术储备非常强，地方干部进行智能化应用的意识也比较强，甚至在中国的乡镇街道和村社一级，他们都搞了一个非常庞大的系统集成的治理体系。我觉得这是值得肯定和赞赏的。
但另一方面，我也想提一个观点，就是说实际上这种智能化应用，或者说是信息化的系统集成工作不能够改变政治和行政层面的改革。因为我有时候注意到，地方花了很大力气去做智能化应用，搞了一个很大的系统，实际上支付了很多的成本，但是最后你会发现，基本的东西没改变。
中国传统的体制有一个特征叫深井型结构，就是我们的体制像一个井一样，是一个倒三角形的。资源、决策都在上面，到了下面实际上能力是很弱的，我们的资源配备、人力配备各方面都是不够的，满足不了人民生活的美好需要，处理不了复杂的社会防控的需要。所以，基层的干部就说：“上面千条线底下一根针，上面千把刀底下一个头。”这种情况没有发生根本改变。
你会发现这个系统搞了半天，到了下面还是那几个人，还是那几杆枪。街道办以下你说破了天，就那几个社区，每个社区就那几个干部。这样搞到最后，无非是“大数据+铁脚板”，无非是使底下的这几个人更忙了，盘活他们到社区走访，但是资源结构没改变，权力关系也没改变。
我觉得将来这种系统集成、智能化运营应该做，但是还是应该配合行政体制，或者说是基层治理体系的改革来进行。这两个改革应该匹配起来，使得资源更好地向下，给予地方更多的能够提升治理水平的能力要素的资源保障和补充。
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