“十四五”期末，土地出让收益至少50%将用于农业农村

观察者网·大橘财经讯（文/张志峰 编辑/尹哲）“土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于三农增加了600、700亿元的投入”。

在9月24日举行的新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊对刚刚印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》作出详细介绍。

根据最新文件，从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

韩俊表示，2013年到2018年，全国的土地出让收入累计28万亿，收益5.4万亿，其中用于农业农村资金合计1.85万亿元，占土地出让收入的比重为6.6%，占土地出让收益的比重为34.26%。假如比例调整至50%计算，当时用于农业农村资金合计或不低于2.7万亿，增幅约为50%。

“不低于土地出让收入8%”是最低标准

根据财政部公布数据，2019年地方政府性基金预算本级收入共计80476亿元，其中国有土地使用权出让收入77914亿元，占比达到96.8%。而根据往年数据计算，土地出让纯收益大约占20%。

“土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于三农增加了600、700亿元的投入。毫无疑问，这项改革的逐步实施，将会对实施乡村振兴战略提供一个有力的资金支持。”韩俊表示，长期以来，土地增值收益主要还是用在城市，城市建设可以说对“土地财政”的依赖性是很大的。

“我们作了一个统计，从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿，扣除成本性支出以后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，用在城市建设的比例比农村要高得多。”韩俊说。

就重点措施来看，提高土地出让收入用于农业农村比例有两种实施方式：

一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；

二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。

北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。

假如按照新的标准，以2013年到2018年的土地收入标准，用于农业农村的资金不低于2.7万亿（收益的50%）或者2.8万亿（收入的10%），相较此前提升了50%左右。

更何况，就目前的情况来看，每年的土地收入都呈现快速增长状态，未来投入农业农村的资金将会更多。

此外，韩俊补充道，“不低于土地出让收入8%”是最低标准，主要考虑是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，这样一来会虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

他表示，长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力地推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。实施乡村振兴战略，需要大量投入，仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求，必须拓宽资金来源渠道，建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，就是一项重要的改革举措和制度安排。

“土地增益更多用于‘三农’的时候到了”

对于地方而言，此次改革并不直接影响当地的土地出让收入或收益，但改变的是这笔资金的投向，如果增加对三农投入千亿元规模，也同时意味着投向其他领域的会相应缩减。

韩俊指出，随着城镇化进程加快，征地规模和土地出让规模不断扩大，土地出让收入占地方财政收入的比重也大幅度提高，向城市倾斜的土地出让收益分配格局，确实是有力地促进了城市建设。2019年我国城镇常住人口已经由1978年的1.72亿人，增加到了8.48亿人，城镇化水平由17.9%提高到了60.6%，可以说经历了一个史无前例的城镇化进程。

“现在已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段了，到了该把土地增值收益更多地用于‘三农’的时候了。现在要解决好发展不平衡不充分的问题，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须加快推进乡村全面振兴，可以说乡村发展就是扩大内需的一个重要战略支点，必须下决心解决土地增值收益长期以来‘取之于农、主要用之于城’的问题。”

现在一些地方基层政府财政形势比较紧张，提高土地出让收入用于农业农村的比例，会不会对地方财政收支带来一些影响？

对此，农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀认为，提高土地出让收入用于农业农村的比例，是城乡关系的一次重大调整，可能会在一定程度上改变地方财政支出结构。

不过，《意见》已经明确这项改革从明年开始实施，允许地方分5年改革到位，到2025年达到目标要求。各省（区、市）可以确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革的节奏，分5年来达到目标要求。

此外，《意见》还提出了两个允许，一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。第二是允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。

通过这些举措，可在一定程度上减少此项改革对地方财政收支的影响。

“地方土地出让收入主要是用来搞建设的，过去主要投向了城市，现在要求更多投向农村，所以地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，也可以说从“左口袋”掏到了“右口袋”，所以没有给地方政府增加新的负担。”吴宏耀认为，通过这几条措施，这项改革对地方财政收支的影响不会太大。

同策研究院资深分析师宋红卫告诉观察者网，政策为农村就地城镇化提供了必要条件，体现了城镇化发展过程中农民进城和就地城镇化两条腿走路的发展战略。从产业和人口的角度来看，政策将充分发挥农村劳动力人口集中、成本相对较低的优势，将吸引更多的传统产业或者小分包产业进入乡村，为农村提供更多的就业机会，未来农村人口流出的速度会放缓。

从房地产市场来看，宋红卫认为，农村住房建设迎来新的发展机会，对于三四线城市影响较为明显。不过，一二线核心城市未来仍然是农民进城的主要集中区域，房地产市场仍然有发展机会。

易居研究院智库中心研究总监严跃表示，此次政策提出了一个新的概念，即“防止支出碎片化”，这其实也体现了“集中力量办大事”的政策思路。同时，与乡村振兴关联的文旅投资、大型居住社区等或享受更多的资金支持，将是接下来的重点发展领域。