冯绍雷：普京执政20年与俄罗斯对外战略新动向

【文/冯绍雷】

俄罗斯总统普京执政已20年，究竟应如何来看待20年来俄罗斯外交的成就与挑战？如何估量俄罗斯对外战略理念与政策的最新发展？作为传统的世界大国，普京执政20年来，俄罗斯外交思想不断在总结和辩论中探索新的发展和定位，逐渐完善并形成以维护俄罗斯国家利益为宗旨的新战略。

普京执政20年

与俄罗斯外交思想的新发展

与20世纪90年代初苏联解体之后衰败混乱的俄罗斯相比较，今天即使是一个没有到过俄罗斯的人，也能够深深感慨于俄罗斯已经可以完全独立自主地处理内外事务，历经重大考验而坚定不移地捍卫国家统一，人民自信且国家稳固地立于世界大国之林。因俄罗斯2008年所处的“黄金时代”，有人认为俄罗斯总统普京当时可以被评为“俄罗斯历史上最伟大领袖之一”。但笔者以为，2008年之后经历西方一系列打压的俄罗斯依然不折不挠地应对困难挑战，恰恰更能显示俄罗斯的顽强和普京的胆识与决断。诚如莫斯科卡内基中心主任特列宁对此的评价，“自1999年起，普京致力于达成两项重要目标：捍卫俄罗斯国家统一，重振莫斯科在全球舞台上的荣光。他已经得偿所愿。”

俄罗斯的外交成就得益于普京在国际风云变幻中审时度势、敢作敢为：无论是叙利亚冲突中的果敢出手和提出获得国际舆论普遍认可的“化武换和平”建议，还是在委内瑞拉危机对马杜罗政府施以援手而不惧美国压力，都给人留下深刻印象。在外交领域，拥有丰厚文明积淀的俄罗斯，善于就国际议程提出建设性的构想。2020年新冠肺炎疫情暴发后，俄罗斯倡议发挥联合国作用、维护国际稳定，得到了诸多国家的肯定。2020年春，卡拉加诺夫领衔的俄罗斯国立高等经济大学团队撰写的《俄罗斯外交政策新思想》一文认为，在全球和地区层面，俄罗斯已成为世界安全的维护者、各国自主选择发展模式的保护者以及矛盾冲突的平衡与协调者。

毋庸置疑，这样一种大国地位需要有包括军事战略实力在内的综合国力、人民支持、精英团队努力、政府动员能力等多种因素的坚强保障。从21世纪第一个十年后期开始，普京目标明确的强军路线得到了全面落实。俄罗斯不仅维持着世界第二军事大国地位，而且在若干先进武器领域拥有领先美国的优势。历经20年风雨考验，在俄罗斯这样一个相当大程度上已经开放的社会，除个别时段外，俄罗斯民众对普京的支持率长期在60%—70%之间或以上，并且在相当长时期保持在80%以上，这在西方是不可想象的。除了普京个人的能力和作用外，一大批精英的辅佐也至关重要，他们的共同努力提升了整个政府处理内外事务的效能。

尤其是，20年来普京与中国领导人一起身体力行，全面推动俄中关系发展，不仅使两国在政治、经济、安全、文化等各领域合作有了巨大进步，而且推动新兴国家在当今国际事务中发挥出越来越大的作用。在中美关系急剧下滑的背景下，特朗普政府在华为、香港国安法、南海、国际抗疫合作等一系列重大问题上百般挑衅中国，俄罗斯是仅有的在这些问题上明确表态支持中国、批评美国的世界大国。中俄之间历久弥新、久经考验的战略合作，为提升双方国家治理现代化水平、全球治理体系改革和完善以及新型大国关系发展树立了典范。

与此同时，俄罗斯就外交领域面临的问题与挑战进行深入辩论与反思。其一，从2008年国际金融危机到乌克兰冲突以及近年来各种名目之下的西方制裁，使本来就处于艰难转型中的俄罗斯经济长期受到压制，再加上新冠肺炎疫情冲击，俄罗斯经济处于低迷状态。这样的状态究竟在多大程度上能够支撑俄罗斯大国外交多方面的长期需求？其二，俄罗斯外交所面临的基本问题是什么，比如特列宁在肯定普京外交成就之后提出“20世纪90年代以来俄罗斯外交的失误在于过多纠结于北约东扩”，是否如此？其三，针对如何评价乌克兰冲突以来的俄罗斯外交这一问题，卡拉加诺夫认为，“俄罗斯做得都对”；而瓦尔代国际辩论俱乐部学术负责人卢基扬诺夫则公开表示应该反思。对此究竟如何看待？总体来说，俄罗斯正在通过这样的公开辩论来寻求改进与提升外交的途径。

从2020年年初普京发表国情咨文到俄罗斯通过宪法修正案、颁布《7月法令》，再到瓦尔代国际辩论俱乐部和俄罗斯国立高等经济大学这两个核心智库相继推出重要报告，俄罗斯国家发展的未来取向正在逐渐显现出大体轮廓。

政治上，俄罗斯将奉行保守主义原则，弘扬主权，主张国内法高于国际法，提出公职人员爱国规范；同时为普京继任总统至2036年以及议会、行政与其他部门之间权力关系的调整，作出法律上的铺垫。

经济上，放弃原有进入全球经济五强的目标，不提具体增长指标，不设定转向服务型经济模式，承诺2030年GDP增速高于全球平均水平、普通教育进入世界前十、贫困水平比2017年降一半、非资源非能源产品出口增长70%，即在未来10年基本改变俄罗斯能源依附型的经济模式。

对外关系上，基于国际制度危机导致的无政府状态加剧、世界正处于多重风险之中、主权国家地位凸显、“民主—专制”二元论意识形态失去意义、自由国际秩序业已终结、资源过剩将转入资源匮乏、疫情推动下达尔文主义似成规范的判断，2020年度《瓦尔代报告》指出：需要加强联合国的力量，避免中美两极对抗成为现实。而俄罗斯国立高等经济大学报告则强调：“美国+”和“中国+”两个力量中心正在形成；欧洲错失了（与俄罗斯一起）成为新世界秩序第三支柱的机会；作为独立力量中心的俄罗斯应成为和平的支持者、自由选择发展道路的担保者、反对霸权与“新不结盟运动”的领导者、地球环境的维护者四大角色。报告强调中俄合作的重要战略意义，认为中国提出的人类命运共同体理念和俄罗斯的爱国主义、保守主义等思潮将填补理念真空；指出美国发起的“新冷战”并没有给世界提供“替代性选择”。

总体上看，“新思想”展示了当代俄罗斯对外政策的取向：一是既不会重演倒向西方，更不会重回苏联时代；二是在保守主义政治理念导引下，尊重传统、发展经济、关注稳定和人民福利；三是维护主权与既定的势力范围、有节制并有选择地对外拓展、抵抗任何形式的霸权，推动全球治理体系改革，但不搞革命；四是一再强调中俄合作的重要性，但不在中美之间选边。总之，保守中立、灵活多样、扬长避短、最大限度地发掘自身优势，是未来俄罗斯对外政策的大体原则。

正在形成中的

俄罗斯外交战略新动向

早在三年前，特列宁就专门撰文指出，俄罗斯正在酝酿新的国际战略，但对于什么才是俄罗斯的“新国际战略”，始终语焉不详。然而，人们可以从俄罗斯对变化中的国际社会的看法与心态中、从俄罗斯对外政策一步一步地微妙调适过程中，以及2020年上半年一系列重要文件所传递的信息中，去体悟这一战略调整的含义和举措。大体而言，俄罗斯的“新国际战略”包含如下几方面的内容：从“大欧洲”转向“大欧亚”；从“大三角”转向探索中、俄、美关系的新定位；从全方位布局拓展中寻觅新机会。

一、从“大欧洲”转向“大欧亚”

从“大欧洲”到“大欧亚”的对外关系重点转换，指的是当代俄罗斯从传统上侧重于西方，开始转向东方的历史性转移。按照卡拉加诺夫的最新说法，“西方（对俄）强化对抗，大大推动了俄罗斯的东进步伐。早在21世纪第一个十年的后半段，这一进程就已经开始了。”这一说法比笔者直接感受到的俄罗斯精英阶层开始热议“转向东方”的话题还要更早得多。笔者长期参与的俄罗斯瓦尔代论坛，直到2010年论坛的主题之一仍是“与欧洲结盟”。但是，2011年瓦尔代论坛的主题就迅速变成了“转向亚洲”。2012年俄罗斯总统大选关键时刻，普京发表文章明确提出“借中国之风、扬俄罗斯经济之帆”，应是较早的呼吁。

2013年9月中国提出“一带一路”倡议。俄罗斯精英阶层一度有所疑虑，但经过激烈辩论后疑虑迅速消除。具体体现就是，普京在2014年2月索契冬奥会前的中俄两国领导人峰会上对这一倡议做出了积极回应。彼时俄罗斯正遭遇乌克兰冲突和经济危机双重困难，中俄经济合作取得一系列突破性进展为其缓解了压力，也成为俄罗斯“转向东方”的巨大契机。2015年在俄罗斯的主导下，旨在推动地区发展、合作和稳定的欧亚经济联盟建立，俄罗斯开始积极探索欧亚经济联盟与“丝绸之路经济带”的战略合作。在整体“转向东方”的背景下，俄罗斯提出要加速远东西伯利亚经济的开放发展。并且，俄罗斯“转向东方”不只是转向中国，也转向日本、韩国、东盟等一系列亚太地区的合作伙伴。同时，俄罗斯“转向东方”并不意味着放弃与欧洲的合作。

此后几年中，“大欧亚伙伴关系”在俄罗斯学者的演绎中逐渐显现出，它不只是地缘经济理念而且是地缘政治理念。“大欧亚伙伴关系”旨在“将囊括东亚、南亚、欧亚大陆中心国家、俄罗斯以及欧洲次大陆国家及其地区组织的欧亚大陆变成全球经济和政治中心”。同时，俄罗斯学者强调“世界从多极走向两极的趋势开始形成。一极以美国为中心，另一极在欧亚”。“在其中扮演领导角色的应是俄罗斯—中国组合。”在俄罗斯学者的解读中，上海合作组织也应该从单纯的地区组织，转变为更具活力、更开放的多边与多层次平台。“大欧亚伙伴关系”的路线图是：经济上，以贯通南北的大欧亚交通运输网络和多边金融、贸易、技术、网络合作等为基础；安全上，构建欧亚大陆安全体系，以取代过时的欧洲安全与合作组织，推动国际主要角色（首先是俄罗斯、中国和美国）不结盟和中立。由此可见，俄罗斯对于“大欧亚伙伴关系”寄予了较高期待。

实事求是地说，俄罗斯推行东向战略的决心坚定，并且取得了较大进展，最为突出的表现就是中俄合作已经有了相当丰硕的成果。但俄罗斯内部关于其究竟属于西方还是属于东方；抑或既不属于东方又不属于西方的争议仍在持续。2019年，俄罗斯与亚洲国家贸易总额为2621亿美元，而与欧洲国家贸易总额为3327亿美元。虽然两者规模有所趋近，但欧洲作为俄罗斯传统经贸重点的态势不会在短时间内改变。在当前欧美关系有所松弛、欧洲尤其是德法两国和南部欧洲表现出对俄合作的倾向之时，俄欧又开始互相接近，这也是俄罗斯维持与欧洲交往的重要背景，但这与多年前的欧俄“共同家园”的美好计划难以相提并论。同时，相较于作为整体的欧盟，俄罗斯更乐意寻求与单个欧洲国家发展双边关系。

总之，作为世界性大国的俄罗斯外向发展的重点转移，包括其中宏大的地缘政治抱负，虽然已经引起各方高度关注与反响，但绝不是一个轻而易举的过程，而是需要一个相当长时期的运筹与调适。

图自俄罗斯卫星网

二、从“大三角”转向中、俄、美关系的新定位

2017年特朗普就任美国总统后，有关中、美、俄三方关系前景的猜测和议论成为国际舆论的热点。其核心问题是，在中美关系急速下滑的背景下，俄方究竟如何看待自身在这一组最重要的三边关系中的定位。

早在2016年瓦尔代论坛上，就已经开始热议有关中、美、俄三方关系的话题。笔者曾在讨论中询问普京本人对中、美、俄相互关系的看法，他言简意赅但非常明确地回答道：“在我看来，中、美、俄关系应该是互相尊重和互利互惠的关系。”从2020年《瓦尔代报告》与俄罗斯国立高等经济大学发布的报告来看，俄罗斯高度关切并且担忧中美持续竞争对世界事务的影响；认为美国对华发起“新冷战”为时已晚，因为全球力量对比已彻底改变，“俄罗斯让西方失去无力强加对己制裁的可能性”是重要原因之一；俄罗斯不会“出卖中国”，但将探索改善与部分欧洲、亚洲国家关系的机会，同时也不会“陷入对中国战略依赖的重大风险”；俄罗斯力求发挥联合国作用以避免中美对抗的前景。

20世纪80年代以来，每次俄美有新领导人上任，总是先寻求两国亲善与推进俄罗斯西化改革，但大都因为意识形态与地缘政治对峙冲突而不了了之。普京所经历的三次所谓“重启”的周期性循环，不过是以往几十年中几次更大周期循环的缩小版而已。在这样的历史经验与教训之下，无论是俄罗斯的精英还是民众，很难再重蹈覆辙。最近一段时间，从大量俄罗斯官方与学者的声明中，可以看到俄罗斯对美国企图挑起“新冷战”、无端打压中国的一系列严肃批评，同时俄罗斯也一再表示不会成为美国打压中国的工具。值得注意的是，俄罗斯官方和民间的相关表述中，均提出了俄罗斯不愿选边站队但愿意从中协调的立场，这也是大量中间国家所持立场。事实上，独立自主、主权优先，选择以协调和均衡的态度应对复杂关系，寻求以稳健与超越的立场确保环境稳定，可能成为当今世界避免对抗、摆脱危机的一个重要因素。

三、从全方位的布局拓展中寻求新机遇

近年来，俄罗斯外交的一个新趋势是重新开始在全球的布局拓展。无论是中东、亚太还是遥远的拉美、非洲，都可看到俄罗斯外交的身影。需要理解的是这一部署的作用与深度考量。

俄罗斯拓展全球影响力的谋划，早在21世纪的第一个十年后半期便已经萌生。2008年国际金融危机既为俄罗斯扩展影响力提供了机遇，但又因全球经济下滑与能源需求下降，使其抱负暂受掣肘。叙利亚战争的爆发将俄罗斯卷入世界漩涡中心。当2015年俄罗斯介入时，叙利亚政府军只控制全国8%的领土，其余全部落入反对派和恐怖主义势力手中。但短短三年间，叙政府军在俄罗斯支持下，已经控制了全国95%以上的领土。因此，俄罗斯在中东的成功绝不只是侥幸。从中东地缘政治格局角度看，阿以矛盾下降，伊朗问题权重上升；从中东地缘经济格局角度看，中东能源依附型经济开始转向“后石油时代”，在此背景下，俄罗斯紧紧抓住美国撤离中东、地区出现战略真空的机会，成了与每一方都能展开对话的玩家。俄罗斯能在沙特与伊朗、叙利亚与土耳其、巴勒斯坦与以色列这样的对手间左右逢源，充分展示了高超的外交技巧。目前的争论是，俄罗斯究竟是打算成为中东事务的调停者，还是各方纷争的获利者。在美国退出但依然具有搅动事态反转的巨大能量的情况下（比如最近的阿联酋与以色列建交），在俄罗斯虽有斩获但与土耳其和伊朗的合作基础远非坚固的背景下，力量有限的俄罗斯在中东的战略选择仍会相当谨慎。

与亚太地区国家开展广泛合作是俄罗斯多年追求的目标，但总体上仍处于夯实基础的阶段。亚太地区的突出特点体现在两个方面：一是政治、经济、文化、安全领域呈现高度多样化，同时上述各领域又处于愈益紧密的交织之中；二是亚太已成为当今世界经济发展最活跃的区域。这些特点都吸引着俄罗斯，使其不甘当局外人，也不能仅是一个“欧根·奥涅金式的边缘角色”，而是力求在亚太地区成为一个经济上发挥互补作用、政治上发挥均衡作用、安全上具有影响力的活跃大国。俄罗斯在亚太几乎所有的次区域都在施展身手。在东北亚，俄罗斯通过与中国共同发布针对朝核问题的“三阶段解决方案”，以及与朝鲜实现领导人互访，积极介入半岛安全事务。此外，朝鲜大量劳工在俄工作，俄罗斯还期待朝鲜半岛南北铁路与能源管道合作给俄带来机会。俄罗斯迫切需要日本资金，但仍坚持以1956年方案处理北方四岛悬案，即归还两岛的同时缔结和平条约的原则，而日本则期望过高且背后有美国牵制。因此，在俄罗斯始终把安全利益置于第一位的背景下，日俄关系突破尚需时日。在东南亚，俄罗斯与东盟关系的进展令人瞩目。俄罗斯虽非《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和“10+3”等重要区域一体化进程的成员，但其与东盟对话已有20多年历史，并且自中国推动俄罗斯加入东盟峰会后，俄罗斯与东盟峰会已举办四届，双方在经贸、科技、能源、农业、军售等领域已经有相当系统的合作规划。2018年，俄罗斯与东盟贸易增长7%，接近200亿美元，占俄罗斯对外贸易总额的3%，其与越南、新加坡等国经贸合作更为活跃。俄罗斯希望借助这些国家在RCEP签约后的区域框架中发挥作用。据瑞典斯德哥尔摩国际和平所报告，2010—2017年东盟国家向俄罗斯购买了66亿美元的武器，占此期间俄罗斯武器销售总额的比重超过12%。在南亚，俄罗斯推动中印俄三边机制，着力参与阿富汗和平进程。值得关注的是，俄罗斯一再强调，反对“第三者”从外部干预南海事务；批评美国印太战略对地区造成威胁；不在中印等双边关系中选边站队；力争通过各种多边与双边渠道，在亚太地区发挥自己的独特影响力。

在其他敏感地带，俄罗斯也已经开始排兵布阵。在北极地区，围绕日益激烈的大国竞争，俄罗斯扩大了对港口和通道等基础设施建设的投入，制定了相关的法律规范，同时加强了对尖端战略武器的研制并加大了智库建设的投入。对俄罗斯来说，北极是其能够在最短距离对美国实施战略打击的地域。但俄罗斯在努力争取与中国合作的同时，并未放弃与美国为数不多但定期有序的合作，这成为俄罗斯经营北极的一个特点。在非洲，当2019年底美国传出将从西非大举撤军消息时，俄罗斯在当年10月于索契举办了俄罗斯—非洲峰会。对于在非洲有着传统积累与广泛人脉的俄罗斯来说，到非洲去多交朋友，已成其外交新方向。虽然2018年俄罗斯与非洲贸易规模仅有170亿美元，远比不上非洲与欧盟的2750亿美元、非洲与中国的2000亿美元，但是俄罗斯在采矿、能源、基础设施、军工、农业等领域与非洲的互补性已经引起了非洲国家的普遍关注。在拉丁美洲，2018年底，俄罗斯战略轰炸机由委内瑞拉战机伴飞，完成了在加勒比海的空中演练。2019年初，委内瑞拉宣布与美国断交令全世界感到震撼，但俄罗斯介入委内瑞拉局势则更是令国际社会侧目。在委内瑞拉国内政治斗争加剧的关键时刻，俄罗斯外交部长拉夫罗夫亲自飞往委内瑞拉，力挺委内瑞拉总统马杜罗。但国际观察家注意到，俄罗斯并未在金融与军事领域大幅提升对委内瑞拉的援助，“以谨慎避免在莫斯科实力远远不及美国的拉美地区过分施加影响”。

一个不容忽视的现象是，正当俄罗斯在全球层面广泛拓展影响时，其周边国家反而出现离心力增加、向心力减退的局面。近两年来，美国与中亚五国创设5+1机制，欧盟加大对俄罗斯周边欧亚国家的投入，使得集体安全条约组织对抗北约的功能弱化。欧亚经济联盟在新冠肺炎疫情暴发前虽然维持经济增长，但对外贸易额同比下降了2.7%，说明其经济竞争力有所衰减。与此同时，中亚国家自主协调内部事务的意向抬升，而作为标杆的俄白国家联盟谈判却无进展，亚美尼亚、摩尔多瓦、白俄罗斯等国出现因大选而引发的内部动荡。卢基扬诺夫对此的解释是，因领导人交替而引起的内部波动，不属于“颜色革命”。但从白俄罗斯事态看，俄、白官方近日所宣布的外部势力介入应不是空穴来风。俄罗斯绝不会听任近邻的离散。在美欧都期待与俄罗斯调整关系的大背景下，近期内还不至于对俄周边地区威逼太甚。近年来对乌克兰事件的公开辩论表明，俄罗斯在认真思考如何以合理有效方式处理近邻事务。俄罗斯未来可能依然会文武兼修、软硬兼施，在确保足够实力与资源的前提下，尝试以更加平等而可协调的方式处理周边事务，也是发展的趋势。

结语

俄罗斯有声有色的全球拓展尽显大国姿态，但俄罗斯的意图并非要和对手展开一场全球性的竞赛，而是要在未来国际局势高度不确定、自身经济实力尚有不足的背景下，以有选择的目标、有节制的投入、有限的拓展，发掘传统潜能，切中关键领域，以少胜多地展示影响力，为今后的长远博弈打下楔子。俄罗斯作为世界上最广大的东西方文明结合部大国，一方面具有开阔眼界和交往空间，且兼具东西优长；另一方面习惯于在多方向的宽广选择中经营外交。普京执政20年来，俄罗斯外交有了一个长时间稳定与活跃的局面，其全球影响力给人留下深刻印象，中俄合作成为难以撼动的基石。但与此同时，中俄还需要进一步发掘“内生动力”，深化合作，增强互信，一起迎接历史惯性与当下高度不确定性交织的考验与挑战。