陈经：从一座中部小城，看中国政府治理能力的新一轮革命

【文/观察者网 陈经】

一．中国城市生活便捷度全球第一

2019年12月，中国新经济研究院发布了《全球城市生活便捷度比较报告》，重点研究了东京、纽约、柏林、巴黎、伦敦、杭州六个城市的生活便捷程度。报告认为杭州的生活便捷度最好，在邮寄快递、外卖预定、公交出行、水电煤缴费、违章缴费、看病挂号等多个场景综合表现杰出。

例如杭州外卖平均28分钟可送到，在几个国际城市中速度最快，服务费只要0-7元。即使以最高的7元计，也只有其它几个城市的三分之一到十分之一。而杭州跨城寄件费平均只要8元，是其它城市的十分之一到三十分之一。

杭州的地铁与公交车均实现扫码支付覆盖，用时1秒，其它城市仍以现金为主，需时10秒，用公交卡才有相当的速度，但覆盖人群明显不如扫码。水电煤缴费，各城市在开通扣款协议后都可自动进行，但是杭州用手机办理开通30秒即可，其它城市均需线下办理或者用电脑网站申请，耗时1至30天。车辆违章缴费也是如此，杭州用手机操作30秒，其它城市通过银行、邮局、电话、支票、汇款、网站等多种方式进行，需要1-5分钟，不计在路上的时间。

杭州可能只有一项明显不如几个国际城市：住院不免押金。但是这与生活便捷的关系并不直接，更多是医疗制度的考量。

值得注意的是，东京、纽约、柏林、巴黎、伦敦是国际大城市，服务业发达，在本国是以生活便捷著称的，数字技术应用水平也最高。如果不考虑价格，这些大城市本来是国际生活标杆，在生活便捷度上是领先全球的，现在却被杭州比下去了。

老照片：上班群众趁中午有空到银行排队缴水电费

以笔者在香港多年的生活经验来看，20多年前确实比内地城市生活要方便多了，代表了国际大都市的水平。在香港生活，最初的体验是，人就靠一堆卡片活着，公交卡、银行卡、信用卡、门禁卡。用于交通的八达通卡还可以拍卡购物，确实相当方便。各种缴费就到柜员机操作，不用排太长的队。而内地银行还在靠存折，公交售票员挤来挤去处理一堆毛票，缴费大排长队是常见场景。

但是香港多年来进步不明显，即使引入了数字技术，也没有本质的提升，八达通卡仍然是便捷生活的代表。如果要缴费，还是要到柜员机、便利店去操作，手机充值都不方便。东京、纽约、柏林、巴黎、伦敦，和香港情况差不太多。

在引入移动支付等关键技术以后，中国城市生活便捷度突飞猛进。杭州的“便捷生活方式”在中国并非独有，基本推广到了全国主要城市。可以很有信心地说，中国城市生活的便捷度在全球是领先的。而这一切，发生在短短数年之中。

智能手机、移动支付只是便捷生活的条件之一，更重要的综合概念应该是“数字治理”。许多便捷生活都需要政府背景的企业和事业单位支持，政府成功推行“数字治理”，也是城市便捷生活的必要条件。

二．硬件基础

中国城市生活便捷度的迅速提升，并不是一个全球现象，而是中国独有的。从硬件角度来说，4G通信网等基础设施、智能手机普及，显然是最重要的因素之一。

笔者2006年研究全球竞争力排名时，世界经济论坛（WEF）发布的2002-2003年度报告里中国排名是33位，2005-2006年降到了49位，2006-07年更是降到54位被印度（43位）超越。感触很深的是，中国在“信息与通信技术次指数”这一项上吃亏太大了。一半权重由“信息与通信技术”主导的技术指标排名中，中国排名一直不好，2002-2003年中国此项仅排63位。不仅落后于所有发达经济体，还落后于突尼斯（60）、毛里求斯（45）、特立尼达和多巴哥（42）、巴拿马（49）、摩洛哥（62）、博茨瓦纳（61）、纳米比亚（59）这些小国，以及泰国（41）、巴西（35）、印度（57）、墨西哥（47）、阿根廷（44）等大一些的发展中国家。中国的技术排名如此之低显然是离谱的，但在当时的国际舆论中却是常见现象。

世界经济论坛2019全球竞争力排名，中国的信息科技渗透分项指标

在世界经济论坛最新的2019年度报告中，中国全球竞争力排名是28名，信息科技相关的“ICT adoption”排到18位，这就比之前合理多了。中国信息科技的巨大进步，世界经济论坛再也不能无视了，否则是开国际玩笑了。

世界经济论坛2019全球竞争力排名，中国的基础设施分项指标

在这个报告中，中国的基础设施排名是36位，并不是太突出。这主要是因为中国面积太大，一些基础设施无论如何也不如小国密集。但是城市人口聚集，将城市基建与城市之间的快速连接做好，就能为城市生活便捷度打下了坚实的基础。

中国大陆百万人口以上的城市数量世界遥遥领先，2016年城区人口超百万的就多达88个，印度40个排第二。中国有5个城市城区人口超千万，13个城市超500万，27个城市超300万，39个城市超200万。

在人口众多的城市，搞好基建，用ICT技术引领生活便捷度快速提升，似乎是相当自然的想法，在中国的实践相当成功。但在国际上看，这并不简单，不能说是会自然发生的潮流。以杭州为代表的中国城市，在生活便捷度上实现对东京、纽约、柏林、巴黎、伦敦等国际大都市的超越，并非用基建与智能手机就能解释。国际大都市的基建和智能手机拥有率都是全球顶尖，中国城市生活便捷度的飞跃提升显然还有其它动力。

三．政府推进数字治理的决心

笔者近日回南昌看望家人，在当地了解的情况，加深了对“生活便捷度提升”和“数字治理”的理解。

大多数中国城市经济发展，其实和南昌情况差不多，虽然也有成绩，但和最优秀的相比，就不太满意。以前从南昌去合肥上大学的时候，感觉两地差不太多的。多年过去，南昌市容市貌也是翻天覆地，赣江对岸的红谷滩气势还不错。合肥产业发展搞得非常好，家电、面板、芯片、电动汽车等大手笔产业投资都有收获，还有国家科学中心、人工智能、量子通信、核聚变上层次。相比之下，南昌乃至江西就缺少这些亮眼之处。当然南昌的飞机制造是一个优势产业，搞好了也有望成为一个战略高地。

一个地区的产业发展，有时也和时运有关。合肥是真的条件赶上了，南昌比不过是正常的，合肥是过去15年全球发展最好的城市。南昌或者江西，只要一直努力，总会迎来自己的腾飞时刻。

但是“提升生活便捷度”这类工作，就不应该说要靠运气了，而是“数字治理”的必然成果。生活便捷度相关领域，其中一些直接就是政府的常规职能，还有很多是公交、地铁、学校等公共服务与事业单位的事务，都是政府工作的一部分。因此，生活便捷度是最能代表政府管理能力的重要领域之一，能够用来说明“数字治理”的进展。

对于中国城市、世界城市来说，产业发展忽然时运来临有随机因素，不宜过于追求；但是生活便捷度的提升，就能直接体现政府的进步。在“数字治理”这个领域，中国各地政府都在快速进步。这种进步的速度之快，很可能说明，在“数字治理”引领下，中国地方政府的管理能力与观念进步相当惊人，甚至有了本质的改善。

这可能是一些观察忽略的，一提起中国政府，就是各种弊病。在前述世界经济论坛的竞争力排名中，中国的“机构能力”只排58名，多个政府相关子项指标排到100名以后。城市经济有发展，一些舆论也会说是靠投资，靠房地产。但是城市生活便捷度的普遍飞跃提升，是真能说明地方政府管理能力的进步。

以光伏产业闻名的新余市

以江西人均GDP最高的新余市为例。新余常住人口约120万，其中城镇人口83万，是江西四小市之一。这样的小地方，政府常规的管理事务也多达上千项。

中国每个省，都有统一的政务APP平台，名字各有不同。江西的是“赣服通”，2018年11月上线，依托江西政务服务网和支付宝移动端开发，市民可以直接用手机在赣服通上办理绝大部分事项。南昌亲戚感觉还不错，老人对APP不太熟，但也基本有智能手机，家人帮着装上，教一下使用或者直接帮点击办理也不难。新余等地市会在赣服通上线诸如“新余市县分厅”，方便本地居民办理事项。

新余比较厉害的是，政务放到网上做得非常彻底，以致于“虚拟政务大厅”取代了绝大多数实体的大厅，原计划5万平米的豪华市政大厅不建了，省了2亿元！

新余和全国各三四线城市差不多建了高新区，本来安排了一个5万平米耗资2亿的市政服务大厅，贷款都批了。这个大厅在新区，市民多数在老城区，跑来不太方便，但也是常见套路。“赣服通”上线后，新余发现这事还可以再深化一下，把政务数字化再做细一些，最后居然整个新大厅都可以不要了！每年2000万的维护费也省了。新方案是把原来分散的十多个老的办事大厅，一共3万平米的，缩成1个不到5000平米的大厅。

这个事情说明了数字治理的巨大潜力，但绝非张嘴就有，全国也还是不多见。在江西，新余这个方案就是独特的，5000平米的实体大厅，只有江西所有地市服务大厅平均面积的十分之一。

为了实现这个目标，新余将1141项业务搬上了赣服通，占申请类事项的96.5%。这绝非“线下到线上”的简单搬运，而是一个彻底的思路转变。其根本出发点，是要按“数字治理”的IT思维，消灭实体的市政服务大厅，全部业务都般到网上虚拟大厅。人都不见面了，要实现“不求人”的办事环境。

对熟悉IT思维的人来说，这很自然的，IT改造一切，当然也能改造政务，实现“数字治理”。但是从政府层面看，这确实需要观念革命。传统引入IT的思路是，IT不错，要用好；有些业务能放到网上，就放上去，试试提高效率；但还是以实体大厅为主，IT为辅，一些重要业务还是要面聊。这还不够，需要将“数字治理”做得更彻底。

新余付出巨大的努力，把各种办事流程梳理清楚，想尽办法创造条件，让能上网的都上网。实际结果说明，市政服务确实可以基本上网。市民如果要跑实体大厅，也尽量“只跑一次”，网上流程尽量让市民方便。

其实如果下定决心“消灭实体大厅”，有很多优化可以做。例如企业与个人“证照”，这是典型的能大大优化的应用场景。以前实体大厅，不同的业务，企业也要反复准备同样的证件、照片、证明。如办房产证，自然资源局、税务局等等都要一堆材料，理论上身份证都要准备5份。在数字化应用中，只要做好数据共享，完全可以只准备一次材料就行了。这不仅是省去了准备材料的麻烦，流程也可以加快很多，上个环节别人都审过了，好几个小时就能省下来了。

在政务办理中，其实存在大量可以大幅优化的环节。如果没有IT化的梳理，各部门容易掰扯不清，为了不担责任或者只想自己部门的事，就把流程搞得冗长复杂，人为创造困难。IT化改造并不仅仅是业务发生的地点变了，连流程逻辑也会大变，带来前所未有的效率提升。这在网购等日常生活中已经屡见不鲜，也是“新零售”的根本出发点。

有的经济学家会认为，政府不管才是正确的思路，民营就是需要活力，越管越死。但是从IT化的角度观察，各类事项都需要深入细节讨论，不能一刀切地说“不管”。“数字治理”，有了数字总是好的，并不是不治理。好好地管理，帮助生活便捷与经济繁荣，在相当多情况下，还是要比不管强。因为再怎么也可以把“不管”当成一种基础管理，如果发现加一些管理能搞得更好，当然可以加。只是需要IT化的平台进行深入的数据共享、流程梳理、精准算法，避免办事人员个人素质的干扰。

这个思路往深了聊，还会发展到人工智能、大数据，政府靠机器决策，就说来话长了，“数字治理”的潜力无穷。但无论如何，政府下决心变革，把业务流程放上网进行彻底的自我革新，是正确的发展方向，好处很多。

种种政府“门难进、脸难看”的事，在各地都是常见弊病。如何提升政府服务意识，也是一言难尽。有的干部上任辣手整顿，短促突击，见了成效，过阵子又回去了。人性如此，也不一定就是政府的人有问题。有不少情况，是市民确实办事材料没准备好，夹缠不清、纠缠不休，工作人员也不好处理。市民与工作人员“面聊”，很容易就变成“面掐”，到底什么不符合规定，能不能办，根本扯不清楚。

人性不如技术可靠，这也是“数字治理”的根本优势之一。随着中国IT化的大发展，技术解决的条件日渐成熟。政务数字化这种方案，它的根本思路就是靠技术解决行政问题，大方向上非常对。IT正在改造所有产业，而政务，又是其中一个改造价值特别大的行业。

市场监管总局、国家发改委等六个部门近日发布了《关于进一步优化企业开办服务的通知》，要求2020年底全国各地均实现企业开办全程网上办理，各地都要有“一网通办”平台,企业开办时间压缩到4个工作日以内。

文件要求：

进一步深化线上线下融合服务。依托一网通办平台，推行企业登记、公章刻制、申领发票和税控设备、员工参保登记、住房公积金企业缴存登记可在线上“一表填报”申请办理。具备条件的地方实现办齐的材料线下“一个窗口”一次领取，或者通过推行寄递、自助打印等实现“不见面”办理。

不断优化一网通办服务能力。完善一网通办平台功能设计，加强部门信息共享，2020年底前具备公章刻制网上服务在线缴费能力。推动实现相关申请人一次身份验证后，即可一网通办企业开办全部事项。鼓励具备条件的地方，实现企业在设立登记完成后仍可随时通过一网通办平台办理员工参保登记、住房公积金企业缴存登记等企业开办服务事项。

从这些有些拗口的要求中，可以看出中央政府对于政务数字化的原则与细节都有了相当深入的设计。只有经过一段时间的数字化实践后，才可能将要求提到这么细的程度。

如果政务工作能更多引入IT开发的特性，那么在IT迭代开发的节奏引领下，中国政务工作有可能进入飞速进步的阶段。对此笔者非常期待。

但是在政务数字化中，又有一个障碍：政府与国企干不好IT。过去多个项目说明，政府直接出面干IT项目，往往莫明其妙地就失败了。政府因为体制特点，行动原则与IT需要的快速灵活机动有冲突，这毋庸讳言。

全国各地的政务数字化，如“赣服通”这样的政府平台多得很，能成功么？

政府网上办事平台

四．数字平台实力地推

幸运的是，中国政务数字化，最初的动力并不是政府自上而下的命令，而是出于互联网公司自身市场运营的冲劲。这也是中国特色，不了解中国的人，很难理解互联网公司推动政务合作的巨大热情从何而来。

例如在智能手机性能还很差的时候，支付宝就在上海推动与电力局合作网上缴电费。当2009年上海市民可以通过支付宝缴电费之后，运作团队得到了史上最高的考评分。虽然在这种缴费业务中互联网平台公司多年都赚不到钱，但这正是IT业务强大之处：猛干免费的事，最后却创造了极大的价值。

对于IT互联网公司而言，地推工作是重中之重，甚至是成败的关键。而政府相关的企事业单位，是极好的地推目标，根本不用赚钱，贴钱也要做。

政府可以像一个高价值客户一样，与IT技术平台提供方深度合作。政府对于政务细节很清楚，技术公司对项目管理和IT技术有自己的优势，引导客户把需求挖得清清楚楚，项目可以做得很漂亮。

如果不是有经验的大公司来做，一堆技术问题直接就会把政府的热情浇灭。江西省人不算多，也有4000多万，“赣服通”注册用户超过2000万了。这么多人访问APP，要没有IT架构支持，根本处理不了高并发的请求。IT技术飞速进步，有了大数据和云计算的支持，这类看似架构庞大杂事一堆的APP，可以快速做起来。

IT互联网公司的经验是，要靠服务本身的吸引力来增加注册用户，而不是靠行政命令。如果政务数字化的细节做得好，这事就是互相促进的。市民们口耳相传来注册，更多的使用带来更好的细节优化。例如新余虚拟服务大厅的推广，就有一个重大契机：中小学校开学缴费搬上赣服通，家长们在手机上缴费不掉链子，再不用去银行排队，口碑一下就传开了。

有理由认为，数字政务的潜力不只是办事方便。这其实是一个天然的“生态场景”。当人们习惯了在线上办理政务，就会出现更多的应用。新余省掉建大厅的2亿资金是省钱，再发展出额外的经济价值，完全可以想象。

城市优化是个很重要的概念，中国取得巨大的进步，很多时候就是靠城市一点点优化搞起来的。但人们一般容易注意到市容的改变，政府官员也比较看重这一点。其实更重要的可能是，软环境的优化。高楼大厦，良好的城市基础设施，说到底还是为人服务的。人群的感受很关键，如何让人们生活得更方便，得到更好的服务，政府工作的重中之重。

如果政府软环境建设得好，连招商引资都会得到很大帮助。中国城市的基础设施都相当不错的，不会是短板。而城市运营的生态，对于吸引投资有决定性的作用。如果一个城市的软实力，能够快速迭代不断进步，未来发展将不可限量。

这同样可以在IT互联网大公司的技术帮助下加快进行。快速迭代对IT公司是常规业务与杀手锏，在依靠政府人员素质的传统场景却几乎不可能，改来改去人折腾不动。政务数字化深入到了一定程度，量变到质变，就真的可能从传统政务逻辑，切换到快速迭代进步的神仙境界。这个好处，就不只是“城市生活便捷度提升”了，美妙的事情会更多。

IT有神奇的能力，而政府同样拥有巨大的动能。两者结合，会迸发出什么样的潜能？在中国已经实现的是，城市生活便捷度对发达国家的超越。再优化下去，未来不可限量。

全国有330多个地级区划，2800多个县级区划。各地情况都有不同，并无统一的发展办法，往往需要能员干吏来抓机遇实现大发展，招商引资运气成分很浓。

如果数字政务做得好，全国各地就可以因地制宜，做细做实，利用IT互联网公司的算法思维来帮助发展。从这个意义上来说，和IT公司一起，把必然能出大成绩的政务数字化做好，是有普遍意义的，相当于把地区发展的软实力普遍提升。

再怎么招商引资，总量一定的投资给这个就给不了那个。政务数字化却像软件一样，可以“你有我有全都有”。IT互联网公司不怕业务多，软件的可复用性很高，远比培养高水平干部容易。也许以后会发现，中国政府效率与软环境的革命性进步，关键的推力是IT互联网。

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