吴士存：美军来得越频繁，越容易造成“擦枪走火”

7月17日，美国海军航母“里根”号和“尼米兹”号再次在中国南海进行双航母演习，这是半个月来美国双航母第二次在南海军演。7月13日，美国国务卿蓬佩奥发表所谓南海声明、重提4年前的南海仲裁决议，公开在南海议题上表明其反中立场。

针对美国频频在中国南海恶意制造事端的行径，观察者网近日特别采访了中国南海研究院院长吴士存，邀请吴院长就美国操作南海议题的动机与影响、中美关系大局等问题发表其看法。

中国南海研究院院长吴士存

【采访/观察者网 白紫文】

观察者网：7月以来，美国在南海一直动作不断。在美国国内疫情防控压力增大、种族主义抗议高涨的情况下，美国依旧要插手南海问题，为什么要这么做？

**吴士存：**美国之所以持续不断加码在南海的军事和外交行动，其根深蒂固的目的还是牵制中国的发展。他并不乐见中国在南海有可能将来一家独大，并不乐见中国和东盟关系稳定发展。

应该说，美国一直没有放松利用南海问题来牵制中国的发展。自2010年以来，尤其是它的“重返亚太”和亚太“再平衡”战略实施以来，美国在一直在南海采取挑衅性的军事行动。美国虽然表面上还声称在南海领土主权问题上不持立场，实际上美国不仅积极地介入南海事务，而且在南海争端中“选边站”。所谓“选边站”就是哪一个国家在南海问题上挑衅中国或者和中国对抗，美国就支持谁。2012年中菲“黄岩岛对峙事件”，2013年菲律宾提起南海仲裁案，2014年中越“981”钻井平台事件等就是证明，美国国务院多次发表官方立场性文件，指责中国，支持其他争端国。

令人费解的是，新冠疫情爆发以来，美国在南海的军事行动力度不减反增。截至目前，美国今年在南海对中国的航行自由行动已经开展了5次，而2017年4次、2018年6次、2019年8次。另外，今年以来美军从空中对中国实施抵近侦察近2000次。

美国持续不断加大在南海的军事和外交投入的背景，还是中美关系的下滑、恶化已经由贸易、科技领域已经延伸到或者外溢到政治安全领域。**中美关系由“领域对抗”已经演变为“全方位对抗”，所以南海问题恰恰是中美在安全领域一个重要的博弈点。**南海问题已经触及美国在西太平洋地区的海上霸权，这就是为什么美国没有因为疫情而放松在南海的军事活动，没有因为疫情放松对中国采取挑衅性行为。

观察者网：您觉得美国有没有转移国内压力的考量？

**吴士存：**美国国内普通民众未必关心特朗普政府近期在南海对中国的一系列挑衅性行动。

如果说美国有转移国内视线的考量，那最有可能的是为了大选。特朗普为了要谋求连任，那么这时候在涉及中国的问题上打压中国，在某种程度上已经成为一种“政治正确”。加大南海的军事行动、高调发表涉南海政策声明恰恰可以显示出它的强硬。所以，把美国近期在南海的行为放到整个中美关系全面对抗的背景之下加以观察，你会发现包括香港问题、新疆问题、甚至台湾问题在内，美国在这个时候密集地采取一些行动，我觉得很大程度上有大选因素的考量。

观察者网：蓬佩奥最近重新搬出了菲律宾南海仲裁案，这是2016年的裁决了。您怎么评价南海仲裁案结果，这份法律裁决有没有受到什么政治压力？蓬佩奥为什么突然在这个时候提起支持南海仲裁案的结果？这个时间点，您认为有什么特别之处吗？

**吴士存：**菲律宾南海仲裁案本来就是由美国一手导演，菲律宾不过是傀儡而已，阿基诺三世被美国人所利用来提起仲裁案。美国一手策划、一手导演，甚至最终裁决的有关内容也是美国帮助进行包装，因而裁决全盘否定中国在南海的合法正当权利和主张，这完全是出于美国的战略利益需要。

仲裁裁决出炉已经4年，但美国从来没有接受中国不承认裁决的立场，也从来没有接受或者认同中国把南海仲裁视为“一张废纸”，甚至以各种方式试图推动裁决“死灰复燃”。2016、2017、2018年连续三年，美、日、澳三国外长在东盟系列外长会议期间发表联合声明，声明的核心内容就是要求中国遵守所谓“裁决”，接受裁决的有关内容。

因而，正好4年过去了，又适逢美国进入总统大选，再加上近期南海问题升温，南海形势出现新的不稳定因素，那么在这个背景下美国国务卿突然在7月13号发表声明，大讲特讲仲裁裁决的有关内容、重提裁决，也就不足为怪了。

美国在此时重提仲裁裁决的另一个重要考量是菲律宾因素。对于菲律宾杜特尔特政府与中国达成共识，不以裁决为基础，要通过双边谈判的方式来解决南海问题，美国不能接受。目前，杜特尔特已经进入执政后期，菲国内“亲美”“反华”势力应该说此消彼长**。**因而，美国重新提起仲裁裁决，既是为了提醒国际社会，同时也是给菲国内的“亲美”“反华”势力打气撑腰。

今年2月杜特尔特政府已经宣布要终止菲美《访问部队协议》，但6月1号又宣布暂停终止菲美《访问部队协议》。由此可以看出，杜特尔特进入执政后期以后，来自美国的压力以及菲国内的“亲美”势力对其的牵制正逐步加强。

观察者网：您此前在采访中提到，美国的南海政策一直在演变，1995年“美济礁事件”后美国从中立变为有限介入，2010年10月希拉里在系列东盟外长会议上的演讲，标志着美国的南海政策转变为积极介入，蓬佩奥此次声明则标志着美国彻底放弃“中立”、完全与中国唱对台戏。您认为，如今“逢中必反”的美国在南海，会积极介入到何种程度？美国会有什么顾虑么？

**吴士存：**美国在南海能打的牌基本上已经打的差不多了，已经玩不出什么新花招了。下一步美国除了继续联合域内外的盟友和伙伴国开展联合军事演习外，可能会有一些新的动作。

一是美国可能会增加在南海地区的军事基地。譬如，除了现有的菲律宾和新加坡军事基地外，美国可能还会以港口访问等方式，把越南作为其在南海前沿部署和行动的重要军事基地。

二是美国海岸警卫队在南海的部署和互动可能会常态化。美国现在已经把两艘海岸警卫队船只部署在日本的基地，而且由第七舰队来统一指挥。未来，美国海岸警卫队还会更加频繁地进入南海，甚至可能在南海争议地区进行所谓的“执法”。但根据国际惯例和普遍的国际实践，沿岸国海岸警卫队只是在本国专属经济区里面执法，美国并非南海沿岸国，其所谓“执法”只能是“越俎代庖”。

美国目前在南海对中国的航行自由行动已经常态化，除了继续提高频率，把行动范围继续扩大至西沙群岛、南沙群岛和黄岩岛附近海域，采用双舰配合行动等等之外，已经玩不出什么新招数了。

曾经也有过美国的高级将领口出狂言，要对中国控制的南沙岛礁采取武力行动，比如：武力炸毁我扩建的岛礁等，但我估计美军目前还不敢轻举妄动。美国如果迈出这一步，无异于挑起战争。

从此次试图通过在声明中公开支持越南、菲律宾、马来西亚、文莱及印尼在南海的立场主张，挑拨中国和其他争端国间的关系也可以看出，美国在南海已难出新招。

观察者网：您此前接受采访时提到，虽然美国真实想法并不是站在东南亚国家一边，但美国人的牌还是有的。您所说的美国在南海的牌，都有哪些呢？

**吴士存：**美国在南海还能打的牌主要有这么几个方面：

第一，拉拢其他域外国家，尤其是它的盟友组成一个所谓“准军事集团”在南海开展联合巡航。美国独家长期在南海开展航行自由行动代价很大，也不可持续，因而美国一直在推动更多盟友和伙伴国加入，以此来分担任务，同时又保证对中国的军事施压不减。日本、澳大利亚、英国甚至印度等美国的盟友和伙伴国虽未正式接受美国的请求，但在美国的威逼利诱之下，加之这些国家在南海也都有各自利益诉求，因而不排除参与美国南海巡航的可能。

第二，在南海常态化部署海岸警卫队。美国一直认为，中国在南海的海警、海上民兵是“准军事力量”，这些“灰色地带”导致美国和中国在南海的力量对比出现“不对称”。因此，美国希望把海岸警卫队部署到南海来“执法”。一旦中国和其他争端国在南海发生海上紧张局势，美国可能会借机对越南、菲律宾、马来西亚等声索国提供支持而介入南海冲突。

第三，美国在南海对中国的航行自由行动将会更加频繁，手段也将更加多样。

第四，美国将不遗余力的配合、支持、鼓动越南效仿菲律宾，提起新的南海仲裁。

观察者网：从您的讲解来看，感觉美国可能采取的动作还是比较多的。而且本月，美国派出了“里根”号和“尼米兹”号两艘航空母舰在南海演习。对于疫情依旧严峻的美国而言，此次向南海出动双航母，有什么特殊意义么？

**吴士存：**在时隔6年之后，本月初美军一周内两次在南海开展双航母演习，其背后主要有三重意思：

第一，从某种意义上讲，这是美军在南海军事行动的“报复性反弹”。受新冠疫情影响，今年3-5月份，美军三艘航母到关岛实施整体隔离，美国一度出现在西太平洋“没有”航母的局面。一旦从疫情中缓过气来，美国便想通过密集的双航母演习来弥补此前行动的不足。

第二，在遭受疫情重创之后，美国需要通过炫耀超强的军事实力向本地区盟友展示“美国仍然是世界上唯一超级大国，仍然有能力在本地区抵御中国威胁、为盟友和伙伴国提供安全保护”，同时“一旦有情况需要，美国仍然愿意提供安全保护”。

第三，美国试图通过双航母演习来向中国示强，是其“炮舰外交”的表现。

美国出动双航母赴南海演习，视频截图

观察者网：您觉得面对美国的示强动作，中国可以做些什么呢？

**吴士存：**对于美国的武力炫耀，中国当然不缺相应的反制措施，美国也深知这一点，因而其双航母不可能鲁莽对中国采取军事行动。

因此，当务之急对于中国而言，我应该做到：

第一，要保持定力，不能乱、急不得。**中国尤其是不能跟着美国走，不能被他带节奏，不能随美起舞，这是最重要的。**美国在南海实质性行动上不会有太多新招数。

第二，**要稳步推进我们自身的能力建设。美国之所以敢在南海甚至中国家门口耀武扬威，本质上还是中国在南海方向上的威慑力还不足以震慑美国的单边挑衅行为。**所以，中国要整合现有海上力量，着眼未来海上战争形态的变化，做好南海形势变坏的准备，致力于通过能力建设形成威慑力，以达到“不战而屈人之兵”的目的。

第三，要继续加速推进中国-东盟“南海行为准则”磋商，使南海的和平稳定建立在以规则为基础的秩序之上。

第四，稳定中国-东盟的关系非常重要。美国并不乐见中国与东盟关系向好发展。今年上半年，东盟已经超过欧盟成为中国第一大贸易伙伴。与此同时，中国已连续11年保持东盟第一大贸易伙伴地位。中国-东盟关系的稳步提升是防止美国搅局南海的重要保证，这将有助于稳定南海局势。

观察者网：关于东盟国家还有两个问题想问您。虽然东盟国家可能心里清楚美国并非他们的真盟友，但是，一些声索国是否依旧会借此机会故作糊涂地充当美国的马前卒，以期占到中国的一些便宜呢？

**吴士存：**美国国务卿蓬佩奥的声明实际上是给南海地区国家发出了一个错误的信号。有一些国家可能会为误以为美国会在一些问题上面支持他们。蓬佩奥点到了万安滩（中越之间）、一些菲律宾实际控制的岛礁（中菲之间），甚至讲到了南康暗沙、北康暗沙、曾母暗沙（中马之间），以及文莱专属经济区、印尼的纳土纳群岛等等。在这些问题上面，蓬佩奥是支持这些国家的。那么有一些国家就可能会误以为，他们在这些地区采取单边挑衅性行动，美国会支持他们，就可能会铤而走险。

我觉得会有一些国家可能做出误判，以为可能因为有美国的支持，他们采取挑衅性行动，中国不会采取强烈的反制措施，我觉得，这就是美国蓬佩奥的声明可能导致南海出现一些不稳定因素的问题所在。

观察者网：近年来在南海纠纷方面，中国与东盟国家、尤其与越南和菲律宾这样的声索国之间取得了哪些共识？还有哪些问题是暂时没有谈拢的？

**吴士存：**共识很多。一方面，建立了多个双边磋商机制。中越之间90年代双边政府磋商机制就已经建立了，中马目前也正在商讨建立双边政府间的磋商机制。中菲南海问题双边磋商机制2017年已经建立起来了（双边机制），而且已经开过5次副部长级的中菲政府层面南海问题磋商机制会议。所以，共识是大于分歧的，这一点我们必须要看到。之所以南海没有出现大的乱局，中国和其他一些国家还是保持一定程度的克制的，一些单边行动通过外交渠道磋商，就能够暂停、搁置下来，这些机制发挥了积极的作用。

另一方面，多边层面也有诸多共识。比如说2002年签署的《南海各方行为宣言》（DOC），不采取可能导致南海局势复杂化的行动等等，大家还都保持克制、遵守“DOC”，为“准则”磋商创造一个良好的外部环境。

我觉得这是最大的稳定因素、积极因素：双边机制有效运行，多边机制又有共识。

有分歧也是很自然的，因为南海问题涉及到岛礁领土争议和划界主张争议，在短时间内难以解决，所以说一点分歧没有、不出现问题，这也不现实。问题不断，也可能成为一个常态。但是，管控危机、在可能的情况之下推进低敏感领域的合作，也是可以做到的。

观察者网：您怎么看待菲律宾外长7月12号发表声明说“南海问题没得商量”？

**吴士存：**菲律宾在南海仲裁裁决出炉之后，官方态度其实没有表示过放弃仲裁裁决。我们不执行，菲律宾也没说它不遵守。因为我们不接受以仲裁裁决为基础的主张和行动，杜特尔特政府只是出于改善中菲关系的现实需要——他知道中国的态度是没有讨价还价余地的，是不可商量的——中菲之间南海问题磋商不以仲裁裁决为基础，或者说暂时把裁决搁在一边，杜特尔特到北京来见习近平主席也不会提这事。杜特尔特只是说中菲讨论南海问题的时候，把裁决搁在一边，但他从来没有说放弃仲裁裁决，从来没有说他不遵守。

事实上从裁决出炉之后，这4年来菲律宾在这方面搞了不少的动作，甚至要修改宪法，把仲裁裁决纳入菲律宾未来国家领土的组成部分，实际上就是试图通过国内立法的方式坐实仲裁裁决。所以，你看杜特尔特这段时间以来，始终围绕仲裁裁决动作不断，这是很自然的，因为仲裁裁决完全对菲律宾有利，完全对中国不利，也就是百分之百接受了菲律宾的主张和诉求，百分之百否定了中国在南海的合法利益和主张。所以没有一个菲律宾政客敢轻易放弃仲裁裁决。

在仲裁裁决出炉4周年，菲律宾外长发表了一个公开的声明，立场强硬，首先要考虑这背后的美国因素。为什么菲律宾外长在这个时候跳出来讲，美国因素在起作用。6月1日（菲律宾）宣布暂停终止菲美之间的《访问部队协议》；6月9日菲防长登上中业岛；然后7月12日菲外长发表声明，重提仲裁裁决的有关内容，要求中国遵守裁决等等。所以可以看出，美国因素、以及杜特尔特进入执政后期——6年总统任期，2022年就到期了，菲律宾国内“亲美”势力的力量在增长，杜特尔特在国内的影响和执政基础在削弱。再加上南海的大环境，菲律宾认为现在可能中国处在相对不利的国际大环境，这时候对中国强硬一点，它认为是低代价、无成本，诸多因素，使得它的外长抛出了这么一个滑稽的声明。

观察者网：如果我们把南海问题放到中美关系这个大的框架内来看，贸易战以来中美关系跌入低谷，近期则有美国对中国抗疫的抹黑、对华为的制裁。这一套组合拳打下来，从科技到军事，美国是否已经全面开启了抵制中国崛起的外交策略？中国该如何应对？

**吴士存：**对中美关系我觉得不要抱幻想，因为美国从2017年的《国家安全战略》报告把中国定性为“战略竞争对手”，就可以看出来中美之间——虽然我们不能把它称之为“新冷战”，但中美关系中，对抗、竞争的一面占主导，而不是原来我们讲的中美双边关系既竞争又合作、以合作为主，后来又有学者说是“竞合”关系，即竞争和合作关系。我认为现在中美关系已经完全进入了一个竞争和对抗的阶段，这次我把它定性为“全面对抗”，因为找不到一个领域，中美之间还能够合作的。

自从两国建交以来，这是从来没有过的，政府之间的磋商机制基本上全部停摆，没有一个机制还在发挥作用、可以按照原来设定的议程进行有效对话和沟通的。

有一些机制，我们跟美国人讲对话该开始了，或者有些事要找到美国人去谈谈，美国人根本不予理会。所以，美国人已经把中国定性为一个“全面的战略竞争对手”，对于美国我们不要抱幻想。如果说今年特朗普赢得了大选，中国还要做好未来4年中美关系继续恶化的思想准备和斗争准备。

如果说民主党拜登上台，那么中美关系朝什么方向发展，我们还需要评估，但是美国把中国视为一个战略竞争对手，这一点不会改变，美国对中国的继续打压也不会停止。我对未来中美关系的一个评估是：丢掉幻想，准备斗争。

观察者网：最后一个问题是替网友问的。随着南海局势的升温，网上已经有观点认为，中美必有一战，突破点很可能在南海。近期南海这种剑拔弩张的局势，双方会发生擦枪走火的可能性吗？

**吴士存：**我想中美两国的战略决策层都没有做好在南海爆发战争的准备，两国关系也承受不了在南海打一仗。在现代战争条件之下，中美两国都是核大国，我觉得谁也不会轻易打“第一枪”。

只要挑起战争，我认为对地区和平稳定、对中美关系都是灾难性的，这就是为什么相互要试探对方的底线。美国目前还不太清楚中国在南海的底线——它的军舰来也是得寸进尺——它要看看中国的底线到底在哪里。哪些东西可以碰的，哪些不能碰，美国人还不是太清楚。

我们作为学者也经常讲，中国应该给美国人亮出底线。我前不久刚刚跟美国人搞了一个“二轨”线上的对话，也讨论到（中美）相互之间必须把对方的底线亮出来，哪些是不能碰的，我就不碰。因为，谁也不愿意见到中美在南海再发生2001年那样的“撞机事件”，由此引发两国关系发生大的倒退。

如果说在今天再发生这样的事情，可能后果又不一样了，我们现在在南海方向，以我们的力量、装备，肯定不会忍气吞声，因为让中国忍气吞声的时代已经一去不复返了。现在情况下，我觉得还是要致力于现有的一些危机管控机制建设，要让它发挥作用，尽量避免“擦枪走火”。

但是基于当前的南海形势发展演变，我认为，“擦枪走火”的可能性是比以前增加了：

第一，美军舰机频繁进入南海。有一些机制是已经建立起来，但在特定的情况之下，比如说2018年9月30号，中国的“兰州”号驱逐舰和美国的“迪凯特”号驱逐舰在南沙群岛岛礁近距离接触，只有41米的间隔，那是很危险的。海上的军舰在高速行驶的情况之下，完全可能操作不规范就发生撞船，一旦撞船就可能导致人员伤亡。所以，尽量地避免危机发生，避免危机上升为冲突事件，进而导致冲突进一步升级。因此，在特定的情况下，这些机制可能失效，“擦枪走火”不是没有可能的。

第二，现在美国频繁往来的军舰，另外还有（美国）海岸警卫队的船只，我们也有海警船只，而海岸警卫队相互之间还没有危机管控机制，“海空意外相遇规则”只适用于海军和空中的飞机。海岸警卫队船只的危机管控机制没有建立起来，美国的海岸警卫队来到南海，中国的海警在南海执法，双方一旦相遇那么遵守什么规则？一旦操作不规范，就可能会发生撞船事件。

所以从这个意义上讲，中美在南海“擦枪走火”的可能性是越来越大了。如果美国在南海的军事活动更加频繁，中国会采取相应的反制措施，要进行跟踪识别、警告驱离等等。美军来得越频繁、越多，发生“擦枪走火”的概率就越大。

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